I SA/Wa 1760/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Joanna Skiba, , po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 maja 2022 r. nr KOC/2560/Sr/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z 18 maja 2022 r., nr KOC/2560/Sr/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania R. B. (dalej: "Skarżący"), uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: "Prezydent") z 6 kwietnia 2022 r. nr SP/000280/2022/WSSIZ w całości i przyznało Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką J. B. na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 grudnia 2021 r., w wysokości 1971 zł miesięcznie oraz od 1 stycznia 2022 r. do 31 października 2022 r. w wysokości 2119 zł miesięcznie; oraz odmówiło przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką J. B. w okresie od 1 lipca 2021 r. do dnia 31 października 2021 r., wobec pobrania w tym okresie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzja Kolegium wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 29 lipca 2021 r., złożonym w dniu 30 lipca 2021 r., Skarżący wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. B. Decyzją z 22 października 2021 r. nr SP/000426/2021/WSSIZ Prezydent odmówił przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J. B. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Skarżącego Kolegium decyzją z 24 stycznia 2022 r. nr KOC/7439/Sr/21 uchyliło ww. decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z 6 kwietnia 2022 r. Prezydent ponownie odmówił przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J. B., z uwagi na brak spełnienia kryterium, o którym mowa w art. 17 ust 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 615) dalej: "u.ś.r.", tj. momentu powstania niepełnosprawności u matki wnioskodawcy. Niezgadzając się z powyższą decyzją Skarżący złożył odwołanie wskazując na naruszenie art. 17 ust. 1 b u.ś.r., wnosząc o jej uchylenie i przyznanie wnioskowanego świadczenia. Decyzją z 18 maja 2022 r. Kolegium uchyliło ww. decyzję Prezydenta w całości i przyznało Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką J. B. na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 grudnia 2021 r., w wysokości 1971 zł miesięcznie oraz od 1 stycznia 2022 r. do 31 października 2022 r. w wysokości 2119 zł miesięcznie; oraz odmówiło mu przyznania tego świadczenia w okresie od 1 lipca 2021 r. do dnia 31 października 2021 r., wobec pobrania w tym okresie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wyjaśniło, że powołana przez Prezydenta okoliczność, tj. moment powstania niepełnosprawności u matki wnioskodawcy, nie mogła stanowić podstawy do odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ przywołał w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Organ zauważył zatem, że powołany przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, co orzekł Trybunał w powyższym orzeczeniu. Kolegium zauważyło również, stosownie do treści art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wraz z publicznym ogłoszeniem wyroku przepisy uznane za niezgodne z Konstytucją tracą domniemanie konstytucyjności. Wówczas, w razie orzeczenia o niezgodności z Konstytucją, następuje obalenie domniemania konstytucyjności zakwestionowanej regulacji prawnej, co ma wpływ na praktykę jej dalszego stosowania. Na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego, zaś wszystkie organy państwa mają obowiązek powstrzymania się od stosowania niekonstytucyjnych przepisów ustawy, ponieważ muszą respektować ich charakter prawotwórczy polegający na tym, że przepis, którego niezgodność z Konstytucją Trybunał stwierdził, traci moc obowiązującą w zakresie stwierdzonej niezgodności. W związku z tym decyzja Prezydenta została wydana z naruszeniem ww. przepisu prawa materialnego, a zatem jako wadliwa została uchylona. Następnie Kolegium podało, że J. B., na podstawie orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. o stopniu niepełnosprawności z 21 października 2020 r. została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Orzeczenie wydano do 21 października 2022 r. Podało, że z oświadczeń wnioskodawcy z 29 lipca 2021 r. i z 26 sierpnia 2021 r. oraz przeprowadzonych wywiadów środowiskowych wynika, że sprawuje on nad matką opiekę w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. i nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad nią oraz spełnia wszystkie pozostałe przesłanki do przyznania ww. świadczenia. Wskazało, że przedmiotowy wniosek został złożony 30 lipca 2021 r., natomiast Skarżący, na podstawie decyzji Prezydenta z 20 listopada 2020 r. nr SZO/000005/2022/WSSIZ, do 31 października 2021 r. pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką, co uniemożliwiło przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego w powyższym okresie. Wyjaśniło, że świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy stanowią kolidujące ze sobą świadczenia rodzinne w tym sensie, że ta sama osoba nie może w tym samym czasie otrzymywać obydwu świadczeń. Jednocześnie podkreśliło, że skoro upłynął czas na jaki obowiązywała decyzja, na mocy której wypłacone zostało jedno ze świadczeń wskazanych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., tj. specjalny zasiłek opiekuńczy, to nie ma podstaw do uchylenia takiej decyzji, która przestała już obowiązywać. Skoro Skarżący pobrał już specjalny zasiłek opiekuńczy w okresie do dnia 31 października 2021 r., zatem za ww. czas nie ma możliwości prawnych pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie w tym terminie, równolegle, świadczenia pielęgnacyjnego. Takie stanowisko podyktowane jest brakiem w ustawie przepisu dającego podstawę do wyrównania kwoty różnicy pomiędzy specjalnym zasiłkiem opiekuńczym a świadczeniem pielęgnacyjnym. Ustawa nie przewiduje również przyznania świadczenia wyższego pod warunkiem zwrotu już pobranego świadczenia. Ponadto wybór świadczenia preferowanego przez osobę uprawnioną może być dokonany jedynie na przyszłość. Wynika to z faktu, że w sytuacji, gdy jedno z kolizyjnych świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zostało przyznane na mocy decyzji administracyjnej to istnieje możliwość uchylenia lub zmiany tej decyzji w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. Jednakże postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia rodzinne może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego, który nadal reguluje sytuację prawną osoby otrzymującej bieżące świadczenia rodzinne, a rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 32 ustawy może dotyczyć jedynie prawa strony do świadczeń dotąd przez nią nie otrzymanych. Ponadto, Kolegium wskazało, że nie jest uprawnione do uchylenia lub zmiany decyzji Prezydenta z 20 listopada 2020 r. nr SZO/000005/2022/WSSIZ w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r., bądź w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 732 ze zm.) dalej: "kpa", bowiem w tym zakresie właściwy jest wyłącznie Prezydent. Wskazało również, że w niniejszej sprawie organ I instancji, uznając brak podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zaniechał również zmiany bądź uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Skarżący wniósł na powyższą decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2021 r. ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Jednocześnie nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 17 ust. 1 u.ś.r. zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Na wstępnie Sąd wyjaśnia, że Kolegium słusznie skorygowało pogląd organu I instancji w zakresie oceny znaczenia momentu powstania niepełnosprawności u matki Skarżącego jako nie mający znaczenia dla przyznania wnioskowanego świadczenia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd Kolegium, bez konieczności szerszego omawiania tego zagadnienia. W sprawie nie jest kwestionowane, że z wnioskiem, który wpłynął do organu 30 lipca 2021 r., o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżący wystąpił w chwili, gdy przysługiwało mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego - w obrocie prawnym funkcjonowała bowiem decyzja Prezydenta z 20 listopada 2020 r. nr SZO/000005/2022/WSSIZ, przyznająca mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Faktem jest również, że Skarżący wraz z ww. wnioskiem złożył oświadczenie o rezygnacji z przedmiotowego zasiłku od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja z 20 listopada 2020 r. wygasła natomiast z dniem 31 października 2021 r., ponieważ do tego dnia Skarżący miał przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy. Powyższe zostało z kolei uwzględnione przez Kolegium, które zaskarżoną decyzją uchyliło decyzję Prezydenta z 6 kwietnia 2022 r. w całości i przyznało Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką J. B. na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 grudnia 2021 r., w wysokości 1971 zł miesięcznie oraz od 1 stycznia 2022 r. do 31 października 2022 r. w wysokości 2119 zł miesięcznie; oraz odmówiło przyznania mu tego świadczenia w okresie od 1 lipca 2021 r. do dnia 31 października 2021 r., wobec pobrania w tym okresie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wyjaśnić przy tym należy, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 4 u.ś.r., prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Z powyższych przepisów u.ś.r. wynika również, że nie ma znaczenia dla ustalenia początkowej daty ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego sama tylko data złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Uszło uwadze Skarżącego, że ustanowiona w art. 24 ust. 2 u.ś.r. zasada, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, wiąże początkowy termin uzyskania prawa nie z momentem złożenia samego wniosku, ale ze złożeniem wniosku wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Aby świadczenie mogło być przyznane muszą być złożone w sprawie także inne dokumenty potwierdzające spełnianie warunków do przyznania lub ustalenia wysokości świadczenia rodzinnego będącego przedmiotem wniosku, o których mowa w art. 23 ust. 4 pkt 3 lit. f u.ś.r. Takim dokumentem umożliwiającym wykazanie przez Skarżącego braku negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego z innym świadczeniem rodzinnym – specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, jest wiążąca organ i wykonalna decyzja właściwego organu o uchyleniu specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 110 § 1 i art. 130 § 4 kpa w zw. z art. 32 ust. 2 u.ś.r.). Nie można bowiem przyznać świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym w obrocie prawnym istnieje ważne uprawienie (decyzja administracyjna) strony do pobierania innego świadczenia rodzinnego lub świadczenia emerytalno-rentowego. Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że warunkiem koniecznym do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego było zatem ostateczne wstrzymanie wypłaty specjalnego zasiłku opiekuńczego. W przedmiotowej sprawie decyzja o uchyleniu specjalnego zasiłku opiekuńczego nie została wydana. Słusznie również wskazało Kolegium, że nie jest ono uprawnione do uchylenia lub zmiany decyzji Prezydenta z 20 listopada 2020 r. nr SZO/000005/2022/WSSIZ w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r., bądź w trybie art. 155 kpa, bowiem w tym zakresie właściwy jest wyłącznie Prezydent, a ten uznając brak podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zaniechał zmiany bądź uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Zatem w realiach niniejszej sprawy nastąpiło to dopiero z upływem 31 października 2021 r. – kiedy wygasła ww. decyzja Prezydenta z 20 listopada 2020 r. Dlatego też dopiero od 1 listopada 2021 r. możliwym stało się przyznanie Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, a nie jak domaga się tego Skarżący, od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (od 1 lipca 2021 r.). Dopiero bowiem od 1 listopada 2021 r. wniosek Skarżącego spełniał wymagania wniosku kompletnego w rozumieniu art. 24 ust. 2 u.ś.r. Na taki sposób interpretacji ww. przepisów wskazuje również orzecznictwo sądów administracyjnych, gdzie podkreślono, że samo złożenie oświadczenia o rezygnacji ze świadczenia mniej korzystnego wraz z wnioskiem o uchylenie decyzji przyznającej to świadczenie i o przyznanie świadczenia korzystnego nie jest wystarczające do przyznania świadczenia korzystnego, gdy właściwe przepisy prawa materialnego nie przewidują wydania decyzji z zastrzeżeniem określonego warunku. W takim przypadku konieczne jest, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze wstrzymane albo uchylone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 210/21). Zasadnie zatem Kolegium uznało, że możliwe jest przyznanie Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką od dnia 1 listopada 2021 r. (tj. za okres, w którym Skarżący nie posiadał już uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego) do dnia 31 października 2022 r. (tj. do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie o stopniu niepełnosprawności z 21 października 2020 r., którym J. B. została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności do dnia 21 października 2022 r.). Skoro zatem przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji Kolegium nie naruszyło przepisów prawa materialnego, jak również nie stwierdzono by ustalenia stanu faktycznego, które legły u podstaw jej wydania, poczynione zostały wadliwie, skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych, podlegać musi oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 powołanej ustawy.