II OSK 2018/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 725/19 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyrokiem z 12 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 725/19 uwzględnił skargę J. Ł. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] września 2019 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty L. z [...] maja 2018 r. znak [...] o umorzeniu wznowionego postępowania w sprawie scalenia gruntów, zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy w O. z [...] października 1993 r. nr [...] i uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji stwierdził, że brak było podstaw do przyjęcia, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z naruszeniem miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej Kpa), a w konsekwencji umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Nie ma bowiem sprzeczności w twierdzeniach skarżącego, który zawarł żądanie weryfikacji decyzji scaleniowej w piśmie z 28 marca 1997 r., a następnie podnosił, że dopiero data 5 maja 1997 r. jest datą, kiedy strony dowiedziały się od geodety, w jaki sposób w rzeczywistości przebiegają granice na gruncie ustalone w wyniku scalenia. Argumenty te, oceniane wyłącznie w perspektywie zachowania terminu do żądania wznowienia postępowania, dają się racjonalnie obronić. Nie jest nielogicznym twierdzenie, że w marcu 1997 r. skarżący (oraz inne osoby) powzięli wątpliwości co do rzeczywistego przebiegu granic według stanu użytkowania na gruncie, a dopiero oględziny na gruncie przeprowadzone w maju 1997 r. potwierdziły ich wątpliwości. Skoro nie da się jednoznacznie podważyć racjonalności argumentacji skarżącego, należy przyjąć ją za wiarygodną, co oznacza, że termin do żądania wznowienia postępowania został zachowany. Konieczne stało się zatem uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej Ppsa). Jak wskazał Sąd I instancji, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Kolegium będzie związane oceną prawną Sądu dotyczącą kwestii zachowania terminu do żądania wznowienia postępowania. Organ będzie musiał rozważyć dwie kluczowe kwestie, determinujące kształt jego rozstrzygnięcia: po pierwsze, nie wziętą w ogóle pod uwagę przez organy kwestię dotyczącą zakresu działek, jakie są objęte postępowaniem wznowieniowym; po drugie, w prowadzonym ponownie postępowaniu odwoławczym konieczne będzie odniesienie się do meritum wznowienia postępowania i ustalenie, czy powoływana przez skarżącego okoliczność stanowi rzeczywiście podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Argumenty w tym zakresie Kolegium wyraziło na marginesie swoich rozważań (przyjmując, że okolicznością, która zdecydowała o rozstrzygnięciu było niezachowanie terminu do żądania wznowienia). W tym aspekcie, w ocenie Sądu, należało przyznać rację Kolegium – trafna jest teza, że powołana przez skarżącego okoliczność nie stanowi podstawy wznowienia postępowania. Rację ma Kolegium wywodząc, że ujawnione po kilku latach wątpliwości części uczestników scalenia nie mogą być potraktowane jako istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, stanowiące podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 Kpa). 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 148 § 1 Kpa, poprzez błędne przyjęcie, iż podana przez wnioskodawcę data, w jakiej dowiedział się o okoliczności mającej stanowić podstawę do wznowienia postępowania nie podlega weryfikacji przez organ administracji publicznej (czy okoliczność ta miała miejsce w podanej dacie czy też wystąpiła wcześniej), lecz przy ustalaniu terminu określonego w/w przepisem, podana przez wnioskodawcę data winna zostać przyjęta przez organ bezrefleksyjnie i odniesiona jedynie do daty złożenia wniosku o wznowienie postępowania, w sytuacji gdy w ramach oceny zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania badaniu podlega zarówno data początkowa 30-dniowego okresu (kiedy faktycznie strona uzyskała wiedzę o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania), jak i data końcowa, 2) art. 16 Kpa w zw. z art. 151 § 1 i 2 Kpa w zw. z 149 § 2 Kpa w zw. z art. 148 § 1 Kpa, poprzez błędną wykładnię art. 148 § 1 Kpa, prowadzącą do przeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a tym samym procedowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną (zmierzającego do jej wzruszenia), pomimo braku ku temu podstaw, z uwagi na wady formalne podania o wznowienie postępowania scaleniowego; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 134 § 1 Ppsa poprzez rozstrzygnięcie sprawy z przekroczeniem jej granic, polegające na nieuprawnionym dokonaniu przez Sąd oceny co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, które to kwestie podlegałyby ewentualnemu badaniu dopiero w drugiej fazie postępowania, do której nie doszło, z uwagi na braki formalne podania, skutkujące umorzeniem wadliwie wznowionego postępowania, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji Kolegium z uwagi na błędną wykładnię art. 148 § 1 Kpa, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie Kolegium podjęte zostało na podstawie prawidłowej wykładni tego przepisu (odmiennej od wadliwej wykładni dokonanej przez Sąd), 3) art. 141 § 4 Ppsa poprzez zawarcie w wyroku wytycznych co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (kwestii badanych w drugim etapie postępowania wznowieniowego), których realizacja w świetle okoliczności niniejszej sprawy, z uwagi na brak podstaw do przejścia do drugiej fazy postępowania z uwagi na uchybienie terminowi do złożenia podania o wznowienie postępowania scaleniowego, jest niemożliwa. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta sytuacja jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.3. W pierwszej kolejności należy wskazać, że granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 Kpa, według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Skoro w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wznowione postanowieniem Zarządu Miasta w O. z [...] lutego 1999 r. to tym samym w pełni uprawnione było dokonanie przez Sąd I instancji oceny co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W związku z tym zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa jak i art. 16 Kpa w zw. z art. 151 § 1 i 2 Kpa w zw. z 149 § 2 Kpa w zw. z art. 148 § 1 Kpa, jest niezasadny. Jak słusznie wskazuje to Sąd I instancji, istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy podana przez strony przyczyna wznowienia postępowania, tj. sposób wydzielenia ekwiwalentów ww. działek po scaleniu odbiega od faktycznego użytkowania na gruncie, stanowi nowe okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. W tym zakresie jest oczywistym, że kwestia prawidłowości dokonania pomiarów geodezyjnych stanowiących podstawę wydania decyzji o scaleniu gruntów nie jest nową okolicznością faktyczną lub nowym dowodem istniejącym w dniu wydania decyzji, nieznanym organowi, który wydał decyzję. Kwestia zaś czy określone czynności geodezyjne zostały dokonane prawidłowo czy też nie, w żaden sposób nie mieści się zatem w podstawie wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. 4.4. Należy również w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji co do wykładni i zastosowania art. 148 § 1 Kpa. Jak wskazał skarżący, o przyczynie wznowienia postępowania dowiedział się około tygodnia przed złożeniem pisma z 28 marca 1997 r. (zatytułowanego jako skarga), zakwalifikowanego jako żądanie wznowienia postępowania. Abstrahując od tego, czy przyczyna ta może w ogóle stanowić podstawę wznowienia postępowania, wyjaśnić należy, że skoro skarżący jak i inni uczestnicy postępowania scaleniowego w marcu 1997 r. powzięli wątpliwości co do rzeczywistego przebiegu granic według stanu użytkowania na gruncie, a dopiero oględziny na gruncie przeprowadzone w maju 1997 r. potwierdziły ich wątpliwości, to od strony formalnej należy przyjąć, że termin do żądania wznowienia postępowania został zachowany. 4.5. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom tego przepisu i w sposób niezwykle klarowny wyjaśnia prawidłowość zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w jej całokształcie i wszystkie istotne okoliczności zostały wyjaśnione. Jeszcze raz należy podkreślić, że pierwsza faza wznowionego postępowania miała miejsce w 1999 r. i od tego momentu toczyło się wznowione postępowanie. Dlatego zawarcie w wyroku wytycznych co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy jest jak najbardziej prawidłowe. 4.6. W świetle powyższego niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, ponieważ wykazane przez Sąd I instancji naruszenie art. 148 § 1 oraz art. 105 § 1 Kpa uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa. Wobec tego, że strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.