II SA/Bd 771/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2022 r. nr SKO-4212/134/2021 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z 12 maja 2020 r. nr IGM.6730.1.29.2020, Burmistrz Łabiszyna ustalił na rzecz P. sp. z o. o. w W. (inwestora) warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...], obręb O. , gm. Ł.. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego m.in. przez K. M. (skarżącego), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z 23 czerwca 2020 r. nr SKO-4212/97/2020, uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że zamierzona inwestycja nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293), musi ona zatem spełnić warunek dobrego sąsiedztwa oraz warunek dostępu do drogi publicznej, opisane w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy. Spółka P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy sprzeciw od decyzji SKO z dnia 23 czerwca 2020 r. Organ odwoławczy, uwzględniając sprzeciw, wydał w trybie autokontroli decyzję z 28 lipca 2020 r. nr SKO-4212/131/2020, uchylającą decyzję własną z 23 czerwca 2020 r. i utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Łabiszyna z 12 maja 2020 r. Decyzję autokontrolną, o której mowa wyżej, doręczono stronom postępowania, w tym K. M., i nie została ona zakwestionowana w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Pismem z [...] lipca 2021 r., podpisanym m.in. przez K. M., strony postępowania zwróciły się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy o wznowienie postępowania "we wszystkich sprawach, gdzie SKO w Bydgoszczy błędnie wydało decyzje dotyczące instalacji elektrowni fotowoltaicznych w naszym województwie". W piśmie wskazano, że organ winien uwzględnić wykładnię przepisów zaprezentowaną w wyroku tut. Sądu z 6 maja 2021 r. w sprawie o sygn. II SA/Bd 994/20, a także że wznowienie uzasadnione jest tym, iż dowody, na podstawie których ustalono istotne okoliczności sprawy okazały się fałszywe, a nadto zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. W uzupełnieniu wniosku, pismem z 23 sierpnia 2021 r., sprecyzowano, że dotyczy on postępowania nr SKO-4212/131/2020 oraz działki nr [...], ob. O. , gm. Ł., a dowodami świadczącymi o "fałszywym i błędnym" zaliczeniu przedmiotowej instalacji jako instalacji odnawialnego źródła energii są uzasadnienia wyroku tut. Sądu z 6 maja 2021 r. o sygn. II SA/Bd 994/20 oraz wyroku WSA w Szczecinie o sygn. II SA/Sz 42/21, z którymi wnioskodawcy zapoznali się 25 lipca 2021 r. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Postanowieniem z 13 stycznia 2022 r. nr SKO-4212/134/2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy wznowiło postępowanie zakończone ostateczną decyzją tego organu z 28 lipca 2020 r., nr SKO-4212/131/2020. W uzasadnieniu postanowienia SKO potwierdziło zachowanie miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania oraz powołanie w nim podstaw wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a. Decyzją z 1 czerwca 2022 r. SKO-4212/134/2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji własnej z 28 lipca 2020 r. nr SKO-4212/131/2020. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na art. 145 § 1-3 i art. 146 k.p.a., SKO stwierdziło, że wyroki wskazane w pismach skarżącego, jak wykładnia przyjęta w tych wyrokach, nie mogą stanowić o zaistnieniu przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a. Organ wyjaśnił, jak należy rozumieć pojęcie "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., a także wskazał, że zmiana wykładni przepisów, na podstawie których wydano decyzję nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy K. M. powołał argumentację kwestionującą prawidłowość zaliczenia inwestycji P. sp. z o. o. w W. jako urządzeń infrastruktury technicznej oraz instalacji odnawialnych źródeł energii, powołując przy tym poprzednie decyzje merytoryczne wydane w sprawie z wniosku inwestora. Zarzucił, że niekonsekwentnie SKO w zaskarżonej decyzji stwierdziło, iż nie jest dopuszczalne wznowienie postępowania na podstawie takich okoliczności jak zmiana wykładni przepisów, skoro postępowanie w sprawie zostało wznowione postanowieniem 13 stycznia 2022 r., a więc należy je rozstrzygnąć zgodnie z prawem. Zarzucił nadto, że organ nie wziął pod uwagę uchwał Sądu Najwyższego co do wykładni przepisów budzących wątpliwości, w tym uchwał SN dotyczących prawidłowej kwalifikacji inwestycji jako urządzeń infrastruktury technicznej lub instalacji odnawialnych źródeł energii, a także treści uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna, dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 1 czerwca 2022 r. wydana została w trybie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji tego organu z 28 lipca 2020 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW. Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (tzw. zasada trwałości decyzji administracyjnych). Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. , w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wystąpi któraś z enumeratywnie wymienionych w tym przepisie przyczyn. W orzecznictwie i doktrynie zgodnie rozdziela się dwie fazy postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W fazie wstępnej organ ma zbadać formalną dopuszczalność wznowienia, obejmującą przesłanki zarówno przedmiotowe (np. czy żądanie dotyczy weryfikacji decyzji ostatecznej), jak i podmiotowe (np. czy żądanie zostało wniesione przez stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.). W ramach fazy wstępnej konieczne jest również zbadanie zachowania terminu do żądania wznowienia postępowania. Faza badania formalnego kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 1 i 4 k.p.a.). Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania nie przesądza jeszcze, że w sprawie w istocie doszło do zaistnienia którejś z przesłanek opisanych w art. 145 § 1 k.p.a. (a co błędnie zdaje się zakładać skarżący). Stanowi ono jedynie podstawę do przejścia do fazy właściwej, w ramach której dochodzi do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w trybie wznowieniowym. Na tym etapie organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 3 k.p.a.). Po formalnym wznowieniu postępowania organ powinien dokonać zbadania sprawy pod kątem wystąpienia wady kwalifikowanej stanowiącej podstawę tego wznowienia. Jeżeli stwierdzi wystąpienie takiej wady, powinien przeprowadzić postępowanie zmierzające do wydania nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, w której wznowiono postępowanie, i wydać decyzję odmowie uchylenia decyzji w przypadku stwierdzenia braku podstaw ku temu (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), ewentualnie odmówić uchylenia decyzji jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie przez organ prowadzący wznowione postępowanie, w jego fazie właściwej, że postępowanie zakończone decyzją ostateczną nie było obarczone którąś z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., zamyka drogę do jej ponownego, odmiennego rozpoznania w drodze rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Kiedy po merytorycznym zbadaniu sprawy organ stwierdzi, że wskazywana przez stronę wada kwalifikowana w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła, zasadnym jest wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej, której dotyczy żądanie wznowienia postępowania, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy odmówiło uchylenia dotychczasowej decyzji i zaniechało powtórnego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Postępowanie zakończone decyzją ostateczną SKO z dnia 28 lipca 2020 r., nr SKO-4212/131/2020, nie jest obarczone kwalifikowanymi wadami proceduralnymi wynikającymi ze wskazanych we wniosku inicjującym nadzwyczajne postępowanie wznowineiowe. Jak zaznaczono, w rozpoznawanej sprawie wnioskodawca powołał się na przesłanki wznowieniowe wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (pkt 1) lub zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2) – art. 145 § 1 pkt 7. O zaistnieniu pierwszej z powołanych przesłanek świadczy według skarżącego to, że po wydaniu kwestionowanej decyzji autokontrolnej przez SKO, stanowisko zbieżne z tym przyjętym w decyzji z 28 lipca 2020 r. zostało zakwestionowane przez sąd administracyjny rozpoznający skargę w innej sprawie. Skarżący przywołał tutaj uzasadnienia wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 6 maja 2021 r., sygn. II SA/Bd 994/20 oraz wyroku WSA w Szczecinie z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Sz 42/21. Dla porządku przywołać należy, że w obu tych wyrokach wyrażono pogląd o konieczności zbadania, czy inwestycja polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej wymaga zachowania zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Okoliczność istotna dla sprawy, ustalona na podstawie fałszywego dowodu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. to okoliczność ustalona na podstawie np. sfałszowanego dokumentu, sfałszowanych zeznań świadków lub opinii biegłych. Będzie to zatem sytuacja, w której dana okoliczność faktyczna istotna dla zastosowania w danej sprawie takiego, a nie innego przepisu prawa (fakt prawotwórczy), stwierdzona została w oparciu o podrobiony lub przerobiony dokument, gdy doszło do zafałszowania jego treści lub formy. Fałszerstwem jest podrobienie lub przerobienie dokumentu, nawet tylko jego fragmentu, np. podpisu wystawcy czy też pieczęci, ile ma ona znaczenie prawne. Fałszywość dowodu dla swej prawnej wiarygodności powinna być uprzednio stwierdzona orzeczeniem sądu lub innego organu, chyba że zachodzą przesłanki z art. 145 § 2 k.p.a. (fałszywość oczywista). Takie rozumienie wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wyklucza możliwość uznania, by wyroki sądowe wydane w innych sprawach (nawet o analogicznym stanie faktycznym i prawnym) miały stanowić o posłużeniu się przez organ fałszywym dowodem w procesie stosowania prawa. Po pierwsze – dowód taki nie istnieje w sensie materialnym, nie ma tu mowy o jakimkolwiek sfałszowanym dokumencie. Tym bardziej też nie może być mowy o orzeczeniu sądowym lub rozstrzygnięciu innego organu co do tego, że jakikolwiek dowód w sprawie był w istocie fałszywy. Nawet jeżeli w dacie rozstrzygania przez organ istniała rozbieżność co do stosowania danej normy prawnej w danych okolicznościach faktycznych, to kwestionowanie zastosowanej przez organ w swojej decyzji wykładni może odbywać się jedynie w drodze odwołania (lub skargi do WSA, tak jak w odniesieniu do przedmiotowej decyzji autokontrolnej SKO). Istnienie orzeczeń sądowych odmiennie oceniających dany problem prawny, czy to w dacie rozstrzygania, czy też po uostatecznieniu się rozstrzygnięcia, nie może w żadnym razie być rozpatrywane jako sytuacja, w której w jakimkolwiek zakresie materiał dowodowy sprawy zawierał element sfałszowany. Po drugie słusznie wskazał organ odwoławczy, że zmiana wykładni przepisów prawa, czy też praktyki organów administracji publicznej, nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że ustalona w judykaturze nowa wykładnia przepisu prawnego, która - gdyby była zastosowana w sprawie - spowodowałaby odmienną decyzję, nie jest podstawą do wznowienia postępowania w myśl art.145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż w tym przypadku nie mamy do czynienia ani z nowym dowodem, ani z nową okolicznością faktyczną (wielokrotnie cytowany wyrok NSA z dnia 16 maja 1997 r., sygn. III SA 1549/95, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Choć pogląd ten wyartykułowany został w kontekście przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ("(...) wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję") to zachowuje on aktualność tym bardziej w kontekście powołanej przez skarżącego podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Przez okoliczności faktyczne należy rozumieć zdarzenie niezależne od treści przepisów prawa, a tym bardziej od wykładni prawa (vide: Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX/el. 2022), a więc tym bardziej z wykładnią prawa (prezentowaną np. w orzeczeniu sądowym w innej sprawie) nie może być wiązana przesłanka ustalenia okoliczności faktycznych na podstawie fałszywego dowodu. Co do drugiej z powołanych podstaw wznowieniowych, również i tutaj SKO zasadnie stwierdziło brak jej zaistnienia w sprawie. Zagadnienie wstępne to wypowiedź innego organu lub sądu, podejmowana po przeprowadzeniu odrębnego postępowania, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym [Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz (...)]. Wystąpienie w sprawie zagadnienia wstępnego obliguje organ do zawieszenia postępowania (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), co oznacza, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego (wstępnego) przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Rozstrzygnięcie kwestionowanej przez skarżącego decyzji nie było uzależnione od wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd, które miałoby rozstrzygać zaistniałe w sprawie zagadnienie wstępne. Nie może być zatem mowy o zaistnieniu kwalifikowanej wady procesowej decyzji SKO spowodowanej wyrażeniem w tej decyzji odmiennej oceny co do zagadnienia wstępnego rozstrzygniętego przez właściwy organ. Co do merytorycznych zarzutów skargi względem decyzji SKO z 28 lipca 2020 r. (tj. tych koncentrujących się na kwestii kwalifikacji zamierzonej inwestycji i materialnoprawnych skutków tej kwalifikacji) stwierdzić należy, że nie podlegają one rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu. Mogły być one podnoszone w skardze na tę decyzję. W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym kontroli podlegała zaś prawidłowość odmowy uchylenia ww. decyzji ostatecznej, którą Sąd potwierdza z uwagi na brak wystąpienia którejś z okoliczności opisanych w art. 145 § 1 k.p.a. Wyjaśnić też należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd związany jest granicami sprawy, co oznacza to, iż nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę, w oparciu o art. 151 p.p.s.a.