II SA/Bk 773/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi I. [...] w B. na akt P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia działań lub środków naprawczych uchyla zaskarżony akt UZASADNIENIE W dniach od [...] lipca 2020 r. do [...] września 2020 r. inspektorzy P. Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w B. przeprowadzili kontrolę I. w B. (dalej: "I"). Ustalenia kontroli oraz opis stwierdzonych w jej wyniku naruszeń, zostały zawarte w protokole kontroli z dnia [...] września 2020 r. nr [...]. W dniu [...] września 2020 r. P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B. (dalej: "PWIOŚ"), działając na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 19 lipca 2016 r. o dostępie do zasobów genetycznych i podziale korzyści z ich wykorzystania (Dz.U. 2019, poz. 1594, dalej: "u.d.z.g.") oraz ustaleń ww. kontroli, wezwał Dyrektora I. do podjęcia dział lub środków naprawczych, przez uzyskanie do 30 kwietnia 2021 r. zgody (PIC) strony hiszpańskiej i białoruskiej – krajów dawcy zasobów genetycznych, na wykorzystywanie przez Zakład Genetyki i Ewolucji I. zasobów genetycznych w postaci prób lisa rudego oraz wzajemne uzgodnienie warunków i podziału ewentualnych korzyści wynikających z wykorzystania zasobów (MAT), w przypadku zaś braku uzyskania stosownych uzgodnień, zaprzestanie wykorzystywania ww. zasobów genetycznych. W uzasadnieniu ww. wezwania PWIOŚ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 511/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie środków zapewniających zgodność użytkowników w Unii z wymogami wynikającymi z Protokołu z Nagoi dotyczącego dostępu do zasobów genetycznych oraz uczciwego i sprawiedliwego podziału korzyści wynikających z wykorzystania tych zasobów (Dz.Urz.UE. L. 150/9 z 20 maja 2014 r.; dalej: "rozporządzenie 511/2014") użytkownik winien dołożyć należytej staranności by upewnić się, że wykorzystane zasoby genetyczne pozyskane są zgodnie z regulacjami obwiązującymi w kraju dawcy; zaś na podstawie art. 4 ust. 2 rozporządzenia 511/2014 użytkownik powinien wykorzystywać zasoby jedynie po otrzymaniu uprzedniej zgody (PIC) oraz wzajemnie uzgodnionych warunków (MAT). PWIOŚ wskazał, że Zakład Genetyki i Ewolucji I. nie przedstawił dokumentacji będącej potwierdzeniem ustaleń między krajami dawcy (tj. Hiszpanią i Białorusią) a użytkownikiem, dotyczącej ww. wymagań, co stanowi naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia 511/2014. Skargę na ww. wezwanie do podjęcia działań lub środków naprawczych wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku I. zarzucając mu: I. Naruszenie przepisów postepowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a przez to błędne ustalenie, że skarżący prowadził działalność badawczo-rozwojową, wykorzystując przy tym zasoby genetyczne próby lisa rudego pozyskane z Hiszpanii i Białorusi – bez zgody tych państw i bez uzgodnienia z nimi warunków wykorzystania, podczas gdy działalność skarżącego nie ma przymiotu badawczo-rozwojowej, w której wykorzystuje się zasoby genetyczne, dlatego też prowadząc badania na probach lisa rudego, pozyskanych z ww. państw, skarżący nie miał obowiązku uzyskania zgody i dokonania określonych uzgodnień z tymi państwami; 2. art. 107 § 3 k.p.a. przez dokonanie błędnej redakcji uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia, wyrażającej się w niewskazaniu faktów i dowodów, które doprowadziły organ do ustalenia, że skarżący prowadzi działalność badawczo-rozwojową, wykorzystującą zasoby genetyczne, a ponadto niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co polegało na niewskazaniu w jego treści jak należy rozumieć ww. pojęcia; II. Naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia 511/2014 przez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące wadliwym uznaniem, że badania przeprowadzone przez skarżącego nad próbami lisa rudego, pozyskanymi z Hiszpanii i Białorusi, były prowadzone w ramach działalności badawczo-rozwojowej i nosiły cechy wykorzystywania zasobów genetycznych, podczas gry w rzeczywistości skarżący nie prowadzi działalności o takim charakterze, a tym samym ww. przepis nie miał w sprawie zastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości, ewentualnie o stwierdzenie bezskuteczności czynności organu polegającej na wezwaniu skarżącego do podjęcia działań lub środków naprawczych na mocy pisma z [...] września 2020 r. W odpowiedzi na skargę PWIOŚ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że w toku przedmiotowej kontroli ustalono, że I. realizuje m.in. projekt badawczy pn. "Filofgeografia i genomika populacji lisa, Vulpes vulpes", w ramach którego do analiz genetycznych wykorzystywanych jest około 500 prób lisa rudego, pochodzących od osobników występujących na obszarze od Irlandii po Syberię, w tym z terytoriów Białorusi (pozyskanych w latach 2015-2016) oraz Hiszpanii (pozyskanych w latach 2013-2015). Organ wyjaśnił, że przy realizacji projektu wykorzystywana jest metoda sekwencjonowania nowej generacji GBC, którego celem jest uzyskanie informacji o zmienności genetycznej poszczególnych populacji lisa, pozwalających na charakterystykę struktury genetycznej i opis filogeograficznej zależności populacji lisów w Europie. Organ wskazał, ze ustalenia te zostały udokumentowane w protokole kontroli. Tym samym organ stwierdził, ze podniesiony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia 511/2014 jest niezasadny, bowiem w oparciu o informacje przekazane przez stronę kontrolowaną, stwierdzono, że ze względu na charakter prowadzonych badań zróżnicowania genetycznego wewnątrz i między populacjami zwierząt, I. znajduje się w zakresie rozporządzenia 511/2014. Badania te w ocenie organu nie są badaniami taksonomicznymi, lecz badaniami opartymi o analizę genomu, generującymi nową wiedzę. Powołując się zaś na interpretację Komisji Europejskiej zawartą m.in. w Wytycznych Komisji Europejskiej dotyczących zakresu stosowania i głównych zobowiązań wynikających z rozporządzenia 511/2014 (2016C 313/01), działalność badawczą i prace rozwojowe należy rozumieć zgodnie z definicją z Podręcznika Frascati z 2002 r., która obejmuje badania podstawowe i stosowane, tj. pracę twórczą podejmowaną w sposób systematyczny w celu zwiększenia zasobów wiedzy do tworzenia nowych zastosowań. Odnosząc się zaś do definicji wykorzystania zasobów genetycznych z art. 3 rozporządzenia 511/2014 organ wskazał, że z zakresu rozporządzenie wyłączone zostały jedynie te badania, które nie są prowadzone nad genetycznym lub biochemicznym kładem zasobów genetycznych (tj. badania taksonomiczne), a zatem wszelkie inne są uznawane za wykorzystanie tych zasobów, nawet jeśli nie są prowadzone zmyślą o ich późniejszym możliwym wykorzystaniu komercyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Nie budzi wątpliwości sądu, że zaskarżone wezwanie do podjęcia działań lub środków naprawczych, wydane na podstawie art. 5 ust. 3 u.d.z.g. w zw. z art. 9 ust. 6 rozporządzenia 511/2014, stanowi akt z zakresu administracji publicznej o charakterze władczym, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Od dnia 17 czerwca 2017 r. skarga na ww. akt nie wymaga uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 17b ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. 2020, poz. 995; dalej: "uIOŚ"), do zadań Inspekcji należy, m.in. wykonywanie zadań określonych w u.d.z.g. oraz wynikających z rozporządzenia 511/2014 i rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2015/1866 z dnia 13 października 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 511/2014 w odniesieniu do rejestru kolekcji, monitorowania zgodności użytkowników i najlepszych praktyk (Dz. Urz. UE L 275 z 20.10.2015, str. 4; dalej: "rozporządzenie wykonawcze 2015/1866"). Wyjaśnić przy tym należy, że u.d.z.g. służy stosowaniu rozporządzenia 511/2014 oraz rozporządzenia wykonawczego 2015/1866 stanowiąc regulację zapewniającą kontrolę użytkowania w Polsce zasobów genetycznych, pozyskanych z państw, które prawnie uregulowały do nich dostęp zgodnie z Protokołem z Nagoi - przyjętym w dniu 29 października 2010 r. dla uszczegółowienia jednego z celów Konwencji o różnorodności biologicznej sporządzonej w Rio de Janeiro w dniu 5 czerwca 1992 r. (DZ.U. 2002, poz. 1532), polegającym na równym i sprawiedliwym podziale korzyści wynikających z wykorzystywania zasobów genetycznych. Protokół z Nagoi stworzył międzynarodowy system, który ma zapewnić, że kraje dostarczające zasoby genetyczne będą mogły czerpać korzyści, zarówno finansowe, jak i niefinansowe, z nowego sposobu wykorzystania tych zasobów oraz ma zapobiec praktykom bogacenia się kosztem krajów o wysokiej różnorodności biologicznej. Dodać przy tym należy, że Protokół z Nagoi, podobnie jak Konwencja o różnorodności biologicznej, ma zastosowanie do wszystkich zasobów genetycznych w obrębie krajowych jurysdykcji, z wyjątkiem ludzkich zasobów genetycznych, a więc dotyczy zasobów roślin, zwierząt i drobnoustrojów (zarówno gatunków lądowych, jak i wodnych), jednakże nie ma zastosowania do zasobów genetycznych, w odniesieniu do których dostęp i podział korzyści są regulowane specjalistycznymi instrumentami międzynarodowymi, które są spójne i nie są sprzeczne z celami Protokołu. Zarówno rozporządzenie 511/214, jak i rozporządzenie wykonawcze 2015/1866 wdrażają Protokół z Nagoi przez UE w zakresie obowiązków użytkowników zasobów genetycznych, prze których rozumie się osoby fizyczne lub prawne wykorzystujące zasoby genetyczne lub tradycyjną wiedzę związaną z zasobami genetycznymi (o czym stanowi art. 3 pkt 4 rozporządzenia 511/2014). Z kolei przez wykorzystywanie zasobów genetycznych rozumie się prowadzenie prac badawczo-rozwojowych nad genetycznym lub biochemicznym składem zasobów genetycznych, także przez zastosowanie biotechnologii, zgodnie z jej definicją zawartą w art. 2 ww. Konwencji (vide: art. 3 pkt 5 rozporządzenia 511/2014). Zgodnie z art. 11 rozporządzenia nr 511/2014 państwa członkowskie mają ustanowić sankcje za naruszenia przez użytkowników obowiązków określonych w art. 4 i 7 tego rozporządzenia oraz zastosować wszystkie konieczne środki, by zapewnić wykonywanie tych obowiązków. Takim aktem na gruncie prawa krajowego jest u.d.z.g., regulująca poza właściwością i zadaniami organów administracji publicznej w zakresie wykonywania przepisów ww. aktów prawa unijnego, również zasady i tryb przeprowadzania kontroli zgodności dostępu i wykorzystania zasobów genetycznych oraz tradycyjnej wiedzy związanej z zasobami genetycznymi, o których mowa w art. 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia 511/2014, pozyskanych spoza Rzeczypospolitej Polskiej oraz podziału korzyści z ich wykorzystania, a także zasady odpowiedzialności za naruszenie przepisów ww. rozporządzenia. Na mocy art. 3 u.d.z.g. właściwym krajowym organem odpowiedzialnym za stosowanie rozporządzenia 511/2014 jest minister właściwy do spraw środowiska, z tym że wskazane w u.d.z.g. zadania dotyczące kontroli użytkowników oraz rejestru kolekcji, wykonują organy Inspekcji Ochrony Środowiska (dalej: "IOŚ"). Wedle art. 5 ust. 1 u.d.z.g. kontrolę użytkowników przeprowadza wojewódzki inspektor właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę użytkownika, albo miejsce prowadzenia działalności związanej z wykorzystaniem zasobów genetycznych, jeżeli jest to uzasadnione zakresem kontroli. Szczegółowy zakres kontroli użytkowników został określony w treści rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 stycznia 2018 r. w sprawie szczegółowego zakresu kontroli użytkowników (Dz.U. 2018, poz. 297), wydanym na mocy upoważnienia ustawowego z art. 5 ust. 4 u.d.z.g. Zawiera ono zamknięty katalog podlegających sprawdzeniu kwestii, bezpośrednio powiązanych z obowiązkami nałożonymi na użytkowników treścią art. 4 ust. 1-3, 5, 6 i 8 oraz art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia 511/2014. Z przeprowadzonej kontroli sporządzany jest protokół, który podlega niezwłocznemu przekazaniu Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska (vide: art. 5 ust. 2 u.d.z.g.). Wedle art. 5 ust. 3 u.d.z.g. w zw. z art. 9 ust. 6 rozporządzenia 511/2014 w przypadku gdy w następstwie kontroli stwierdzono niedociągnięcia, wojewódzki inspektor wzywa użytkownika do podjęcia działań lub środków naprawczych oraz wyznacza termin ich wykonania. Jakkolwiek treść ww. przepisu ani precyzuje rodzaju wydawanego w opisanym przypadku aktu, ani też nie formułuje jego nazwy (treść art. 9 ust. 6 rozporządzenia 511/2014 posługuje się w tym względzie mianem "noty wzywającej"), sąd orzekający nie ma wątpliwości co do tego, że jest to akt organu administracji publicznej o charakterze władczym, nakładający na jego adresata określone obowiązki. Z tej przyczyny, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę, jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej, wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (m.in. do zarządzenia pokontrolnego). Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie oraz z jakiego powodu jest mu zarzucane, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i przepisy prawa, doszło do stwierdzenia konkretnego naruszenia. Oba ww. wymogi powinny być spełnione jednocześnie. Nie do zaakceptowania jest zatem sytuacja, w której jakikolwiek obowiązek nakładany byłby bez wyjaśnienia jego podstawy faktycznej i prawnej. W tym względzie zauważyć należy, że skoro akt, o którym mowa w art. 5 ust. 3 u.d.z.g., podobnie jak zarządzenie pokontrolne, wydawany jest w następstwie kontroli (tj. na podstawie jej ustaleń – vide art. 12 ust. 1 uIOŚ), jego treść musi korespondować z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r., II OSK 3441/18, Lex nr 3019722), a tym samym wskazywać na ustalony stan faktyczny i prawny sprawy, z którego wynika, z jakich względów organ zastosował określone przepisy prawa, a także stwierdził w działalności kontrolowanej jednostki konkretne naruszenia, do usunięcia których wezwał w zakreślonym terminie, wskazując na sposób ich usunięcia. Obowiązki nałożone na kontrolowanego w treści aktu, stanowią w istocie konsekwencje nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli. Nie jest przy tym wystarczające umieszczenie w uzasadnieniu aktu samych tylko odesłań do ustaleń zawartych w protokole przeprowadzonej kontroli, bowiem do obrotu prawnego wchodzi akt wydawany na podstawie art. 5 ust. 3 u.d.z.g, a nie ów protokół. Nie jest również dopuszczalne samo wskazanie na nieprawidłowości oraz naruszonego przepisu prawa, bez jednoczesnego odniesienia do szczegółowych ustaleń pokontrolnych. Tymczasem zaskarżony akt wskazuje jedynie na obowiązki opisane w art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia 511/2014 oraz na brak przedstawienia przez stronę skarżącą w toku kontroli dokumentacji potwierdzającej ich dopełnienie, do której to uzyskania ją zobowiązano. Nie zawiera ono w istocie uzasadnienia, które wyjaśniałoby z jakich względów PWIOŚ uznał, że I. jest jednostką podlegającą przepisom rozporządzenia 511/2014, w szczególności zaś użytkownikiem - w rozumieniu art. 3 pkt 4 tego rozporządzenia, a także na jakiej podstawie i dlaczego stwierdził, że wykorzystuje ona zasoby genetyczne, o których mowa w art. 3 pkt 5 tego rozporządzenia. W konsekwencji na podstawie treści samego tylko wezwania do podjęcia działań lub środków naprawczych, trudno stwierdzić, czy do I. w ogóle odnoszą się obowiązki sprecyzowane w art. 4 i art. 7 rozporządzenia 511/2014, a tym samym, czy zaistniały podstawy do wydania zaskarżonego aktu. Zauważyć w tym względzie należy, że doprecyzowanie argumentacji przemawiającej za wydaniem zaskarżonego aktu, zawarte w odpowiedzi na skargę, która nie jest aktem władczym, nie stanowi o wyczerpaniu przez organ wyżej opisanych wymagań formalnych, zaś z punktu dokonywanej kontroli zasadności jego wydania, jest spóźnione. Tym samym nie może ono prowadzić do konwalidacji braku należytego uzasadnienia zaskarżonego aktu. Podobnie, na wynik sądowej kontroli nie mają wpływu ustalenia zawarte w protokole kontroli, który nie stanowi załącznika do tego aktu. W konsekwencji sąd uznał, że zaskarżony akt nie spełnia wymogów jakim powinien odpowiadać akt z zakresu administracji publicznej nakładający na jego adresata określone obowiązki. W związku z tym, że jest on aktem władczym, jego treść powinna pozwolić adresatowi na jasne odczytanie, jakie naruszenia są mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tym bardziej, że treść skargi wskazuje, że główną oś sporu w sprawie, stanowi prawidłowość ustaleń organu poczynionych w postępowaniu kontrolnym, a dotyczących charakteru oraz zakresu prowadzonej przez stronę skarżącą działalności oraz prowadzonych przez nią badań w ramach projektu badawczego pn. "Filofgeografia i genomika populacji lisa, Vulpes vulpes". Podkreślić przy tym należy, że zakres sądowej kontroli zaskarżonego aktu sprowadza się przede wszystkim do zbadania, czy kontrola została przeprowadzona przez właściwy organ, a także czy treść aktu koresponduje z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli oraz znajduje oparcie w przepisach prawa. W jej wyniku sąd doszedł do przekonania, że lakoniczne i pobieżne sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego aktu narusza zasadę informowania. Mimo, że do zaskarżonego aktu, podobnie jak do zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a., nie oznacza to jednak, że zasada informowania nie obowiązuje organów IOŚ. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie (legalnie) i w granicach prawa (praworządnie). Rozstrzygnięcie, czyli władcza forma wypowiedzi organu, dla uznania jej za akt prawidłowy i przekonujący, powinna zawierać zatem uzasadnienie wyjaśniające stronie przypisane naruszenia oraz sposób ich ustalenia, a także pouczenie o możliwości wniesienia skargi, którego w niniejszej sprawie zabrakło (co prawda bez szkody dla strony skarżącej). Za zasadnością stwierdzonego uchybienia przemawia również obszerne i szczegółowe uzasadnienie odpowiedzi na skargę, dające obraz rozmiaru i wagi braków uzasadnienia zaskarżonego aktu. Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżony akt na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.