II SA/Gd 583/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi E. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie obowiązku doprowadzenia obiektów budowlanych do stanu poprzedniego oddala skargę. UZASADNIENIE E. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 sierpnia 2018 r., nr [..], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2018 r. o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie egzekucyjne związane z niewykonaniem obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji tego organu z dnia 10 stycznia 2017 r., nr [..], nakładającej na inwestora E. P. obowiązek doprowadzenia pięciu budynków zlokalizowanych na terenie działki nr [..] w miejscowości L., gm. K., w których nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania z budynków gospodarczych na budynki zakwaterowania agroturystycznego, do stanu poprzedniego poprzez wykonanie określonych w sentencji decyzji robót budowlanych. Wobec niewykonania ww. obowiązku organ w dniu 21 marca 2018 r. skierował do zobowiązanego upomnienie wzywające do jego wykonania, a następnie w dniu 26 kwietnia 2018 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [..]. W tytule tym jako podstawę prawną obowiązku podano decyzję z dnia 10 stycznia 2017 r., nr [..], oraz szczegółowo przytoczono treść powyższego obowiązku wskazując, że na inwestora nałożono obowiązek doprowadzenia pięciu budynków, w których nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania z budynków gospodarczych na budynki zakwaterowania agroturystycznego, do stanu poprzedniego poprzez likwidację aneksów kuchennych, likwidację pomieszczeń łazienek, likwidację przyłączy: elektroenergetycznego, wodociągowego oraz likwidację przykanalików kanalizacyjnych doprowadzonych do szczelnego zbiornika na ścieki sanitarne, zlokalizowanych na terenie działki [..] w L. przy ul. M. W piśmie z dnia 14 maja 2018 r., sprecyzowanym pismem z dnia 17 lipca 2018 r., skarżący wystąpił do organu o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., tj. z uwagi na określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego. Rozpoznając przedmiotowy wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego doszedł do wniosku, że określony w treści tytułu wykonawczego obowiązek jest zgodny z decyzją organu z dnia 10 stycznia 2018 r., utrzymaną w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia 7 sierpnia 2018 r., a stanowiącą podstawę postępowania egzekucyjnego. W tym stanie rzeczy organ stwierdził, że brak jest podstaw do umorzenia tego postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a., o czym orzekł w postanowieniu z dnia 18 lipca 2018 r. Na skutek rozpoznania zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego wynikająca z art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia, kwestionując w uzasadnieniu zasadność nałożonego obowiązku oraz wskazując, że w analogicznej sprawie dotyczącej innego podmiotu organ nie dopatrzył się w ogóle podstaw do wszczęcia postępowania związanego z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające jej postanowienie organu pierwszej instancji nie zawierają naruszeń prawa, które uzasadniałyby ich uchylenie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 sierpnia 2018 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2018 r. o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego w administracji prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 28 kwietnia 2018 r., nr [..], w związku z niewykonaniem obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji z dnia 10 stycznia 2017 r., nr [..]. Podstawą prawną zakwestionowanego rozstrzygnięcia organu były przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a. W sprawie niesporne jest, że decyzją z dnia 10 stycznia 2017 r. na skarżącego został nałożony obowiązek doprowadzenia pięciu budynków, w których nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania z budynków gospodarczych na budynki zakwaterowania agroturystycznego, do stanu poprzedniego poprzez likwidację aneksów kuchennych, likwidacje pomieszczeń łazienek, likwidację przyłączy: elektroenergetycznego, wodociągowego oraz likwidację przykanalików kanalizacyjnych doprowadzonych do szczelnego zbiornika na ścieki sanitarne, zlokalizowanych na terenie działki [..] w L. przy ul. M. Nie ulega też wątpliwości, że decyzja ta jest ostateczna, albowiem na mocy decyzji organu odwoławczego z dnia 7 sierpnia 2017 r., nr [..], rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 740/17, odrzucił skargę E.P. na decyzję organu drugiej instancji. Nie jest także przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, że ostatecznie nałożony na skarżącego obowiązek nie został przez niego wykonany. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał zobowiązanemu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z kolei zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru, którego elementy składowe określa przepis art. 27 u.p.e.a. W myśl art. 27 § 1 pkt 3 tej u.p.e.a. tytuł wykonawczy winien natomiast zawierać m.in. treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek. Powyższe przesłanki zostały niewątpliwie w niniejszej sprawie spełnione. Inspektor powiatowy w pierwszej kolejności wystosował w dniu 21 marca 2018 r. do strony zobowiązanej upomnienie wzywające do wykonania nałożonego obowiązku ze wskazaniem konsekwencji związanych z niezastosowaniem się do wezwania, tj. wszczęciem i prowadzeniem postępowania egzekucyjnego, a wobec dalszego uchylania się przez zobowiązanego od wykonania rozbiórki, organ wystawił E. P. tytuł wykonawczy z dnia 26 kwietnia 2018 r., który skarżący odebrał w dniu 7 maja 2018 r. Przy czym, w ocenie Sądu tytuł ten spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 u.p.e.a., w szczególności zaś podano podstawę prawną egzekwowanego obowiązku oraz szczegółowo przytoczono jego treść. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontrolowanego postępowania było ustalenie, czy w sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia prowadzonej egzekucji administracyjnej. Przesłanki do umorzenia tego postępowania enumeratywnie wymienia przepis art. 59 § 1 u.p.e.a., który przewiduje, że postępowanie egzekucyjne umarza się: 1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania; 2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał; 3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa; 4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego; 5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny; 6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego; 7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu; 8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 9) na żądanie wierzyciela; 10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Skarżący, będący zobowiązanym w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym, zażądał umorzenia postępowania egzekucyjnego wskazując na określenie w tytule wykonawczym obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji organu. Przy czym, skarżący w swoim żądaniu powoływał się na pisma organu kierowane do innego podmiotu w związku z inną sprawą dotyczącą naruszenia przepisów Prawa budowlanego, w której miało dojść do umorzenia postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu stanowisko strony nie jest zasadne i nie mogło stanowić podstawy umorzenia prowadzonego przeciwko skarżącemu postępowania egzekucyjnego. W pierwszej kolejności wyjaśnić bowiem należy, że nie może odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku powoływanie się na korespondencję organu prowadzoną z innym podmiotem w innej, nawet analogicznej, sprawie. Ponadto, treść przywoływanych pism organu wskazuje, że materia w niej poruszana nie dotyczy przesłanki z art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a., ani nawet nie dotyczy postępowania egzekucyjnego, a tym bardziej kwestii jego umorzenia. Organ w powołanym piśmie z dnia 21 kwietnia 2015 r., skierowanym do A. wyjaśnia bowiem, że w odniesieniu do robót na działce nr [..] położonej w Ś., będącej własnością A. i D. C., nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego związanego z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Korespondencja ta nie dotyczy więc, jak twierdzi skarżący, analogicznej sprawy, jak sprawa będąca obecnie przedmiotem zaskarżenia. W rzeczywistości nie dotyczy ona żadnego postępowania, a stanowi jedynie wyjaśnienie przyczyn, dla których takiego postępowania nie wszczęto, przy czym chodzi tu o postępowanie administracyjne w zakresie samowoli budowlanej, a nie postępowanie egzekucyjne w administracji, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ponadto, zdaniem Sądu, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której stanowisko organu zawarte w korespondencji z innymi podmiotami, miałoby wiązać ten organ przy rozstrzyganiu prowadzonych przezeń spraw, w szczególności, gdy stanowisko to dotyczy zupełnie innych kwestii niż przedmiot postępowania. Poglądy organu wyrażone w takiej korespondencji, jakkolwiek mogą być cenne dla strony jako wskazówka, jak na dane kwestie zapatruje się organ, to nadal nie posiadają mocy wiążącej i w żadnym razie nie mogą stanowić argumentu służącego do kwestionowania działań organu w innej sprawie. Dodatkowo należy zauważyć, że stanowisko organu wyrażone w piśmie z dnia 21 kwietnia 2015 r. wskazujące, że "samo stwierdzenie dopuszczenia się przez inwestora samowoli budowlanej nie stanowiło wyłącznej przesłanki, na podstawie której mogło być oparte orzeczenie o nakazie przymusowej rozbiórki z art. 37 ustawy a 1974 r.", nie może posłużyć jako argument do umorzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącego również z tego względu, że w tym postępowaniu kwestie związane z zasadnością czy prawidłowością orzeczenia egzekwowanego obowiązku pozostają bez znaczenia. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania decyzji, z której wynika podlegający egzekucji obowiązek i nie ma prawnej możliwości zanegowania jej prawidłowości. Administracyjne postępowanie egzekucyjne ma bowiem charakter następczy względem postępowania, w którym dochodzi do określenia lub nałożenia obowiązku. W konsekwencji, zarówno argumentacja wniosku o umorzenie postępowania, jak i skargi, zmierzająca głównie do zakwestionowania decyzji określającej obowiązek rozbiórki, nie jest zasadna i nie może odnieść zamierzonego przez stronę skutku w postaci podważenia legalności zaskarżonego postanowienia. Sąd uznał również, że orzekające w sprawie organy prawidłowo stwierdziły, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego określona w art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. W doktrynie przyjmuje się, że we wskazanej podstawie umorzenia postępowania egzekucyjnego chodzi o zniekształcenie w sferze przedmiotu tego, co może odnosić się zarówno do rodzaju egzekwowanego obowiązku, jak i innych jego parametrów, np. wysokości egzekwowanej należności (por. D.R. Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, LEX 2015). W niniejszej sprawie treść decyzji z dnia 10 stycznia 2017 r. wskazuje, że przedmiotem obowiązku jest doprowadzenie przez inwestora do stanu poprzedniego pięciu budynków posadowionych na działce nr [..] w L. przy ul. M., które poprzez samowolną zmianę sposobu zagospodarowania z budynków gospodarczych zamieniono na budynki agroturystyczne. Roboty zmierzające do doprowadzenia owych budynków do poprzedniego stanu miały polegać, według wskazań decyzji, na likwidacji aneksów kuchennych, likwidacji pomieszczeń łazienek, likwidacji przyłączy: elektroenergetycznego, wodociągowego oraz likwidacji przykanalików kanalizacyjnych doprowadzonych do szczelnego zbiornika na ścieki sanitarne. Analiza treści tytułu wykonawczego z dnia 26 kwietnia 2018 r. ujawnia natomiast jednoznacznie, że w części B pkt 5 tego dokumentu zawarto obowiązek o tożsamej treści, co świadczy nie tylko o spełnieniu wymogu z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., ale potwierdza także brak podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tego tytułu, gdyż nie zachodzi rozbieżność co do przedmiotu nałożonego w decyzji obowiązku. W tym stanie rzeczy Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, albowiem przeprowadzone przez organy postępowanie nie nosi cech naruszenia prawa. W szczególności organy w ramach badania przesłanki umorzenia powołanej przez skarżącego ustaliły, że aktem nakładającym obowiązek jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 stycznia 2017 r., nr [..], a następnie dokonały analizy porównawczej treści orzeczonego w tej decyzji obowiązku z treścią obowiązku ujawnionego w tytule wykonawczym. Analiza ta natomiast doprowadziła do prawidłowych, w ocenie Sądu, wniosków, iż brak jest rozbieżności pomiędzy obowiązkiem określonym w wystawionym tytule wykonawczym, a treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu. W konsekwencji, ocena okoliczności faktycznych sprawy prowadząca do uznania, że brak było podstaw do umorzenia postępowania prowadzanego wobec E. P., jest prawidłowa i znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Powyższej oceny Sądu nie zdołała zmienić argumentacja sformułowana w skardze. Skarżący bowiem w rzeczywistości nie wskazuje żadnych okoliczności uzasadniających wystąpienie przesłanki umorzenia postępowania z art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a., natomiast podniesione w skardze kwestie związane z zasadnością nałożonego obowiązku rozbiórki, czy też działaniami organu podejmowanymi w innej, według strony analogicznej, sprawie, nie mogły skutecznie zakwestionować prawidłowości wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć, ze względów wyjaśnionych przez Sąd wyżej. Skoro sądowa kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa uprawniającego Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego, to zasadnym było oddalenie skargi, o czym orzeczono w sentencji wyroku, kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.