I OSK 89/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 702/13 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 702/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę R. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wnioskiem z dnia 10 listopada 2012 r. R. K. zwróciła się do Starosty T. o zwrot działki oznaczonej w chwili przejęcia nr ewid. [...] i [...], nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] października 1976 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], Starosta T. orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawczyni nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] stanowiącej własność Gminy N. i jednocześnie odmówił zwrotu działek o nr ewid. [...] i [...]. Natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], Starosta T. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu działki nr ewid. [...] o pow. 0,2468 ha położonej w N., stanowiącej własność Gminy N. Działka nr [...] została nabyta od R. K. na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 1976 r., Rep. [...], w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.) pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" w N. Następnie, na mocy umowy z dnia [...] sierpnia 1983 r., Rep. [...], została oddana w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej celem budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" w N. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Stosownie do art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy [tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r.] nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, dlatego prowadzenie postępowania, w ocenie Starosty, stało się bezprzedmiotowe. Po rozpatrzeniu odwołania R. K., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] kwietnia 2013 r. stwierdzając, że przedmiotowa nieruchomość, po jej nabyciu od wnioskodawczyni, została oddana w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu 29 grudnia 1992 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oddalając skargę R. K. na decyzje organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że istota art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przepisu intertemporalnego, polega na tym, że przepis ten odnosi się do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i ma on na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty tego typu przepisu wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Z tego wynika, że powołany art. 229 ustawy ma zastosowanie, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Konstrukcja normatywna tego przepisu odnosi się do stanów, jakie istniały w dniu 1 stycznia 1998 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomość, o której zwrot wystąpiła R. K., została przekazana w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 1983 r., co zostało ujawnione w księdze wieczystej w 1992 r. Zdarzenie to miało miejsce przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z akt sprawy nie wynika zaś, aby ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz powołanej wyżej Spółdzielni było skutecznie zakwestionowane. Okoliczności te prowadzą zatem do wniosku, że na podstawie powołanego art. 229 ustawy w chwili jej wejścia w życie doszło w istocie do wygaśnięcia roszczenia o zwrot nieruchomości nabytej w warunkach wywłaszczenia, co czyni bezprzedmiotowym rozważania odnośnie naruszenia innych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisów kpa wskazanych w skardze. Skoro roszczenie o zwrot działki nabytej przez Skarb Państwa od R. K. wygasło, to rozważania odnośnie realizacji celu nabycia jest zbędne. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku R. K. zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.: - art. 2 i art. 87 w zw. z art. 8 Konstytucji RP, przez absolutnie bezprawne, faktyczne pozbawienie skarżącej prawa do całkowicie i w pełni jej należnego żądania zwrotu działki nr ewid. [...], - art. 136 - 141 i art. 229 w zw. z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez bezzasadne uznanie, że skarżącej rzekomo nie należy się prawo żądania zwrotu nieruchomości, stanowiącej działkę nr ewid. [...], które - co podkreśla Sąd pierwszej instancji - miało wygasnąć, - art. 7 i art. 8 w zw. z art. 6 kpa, przez wydanie wyroku sprzecznego z materiałem dowodowym sprawy, poprzez uznanie, iż brak jest podstaw do zwrotu także nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] w sytuacji, gdy już pobieżna analiza materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że takie rozstrzygnięcie jest błędne, albowiem stoi w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj: - art. 104 i art. 107 w zw. z art. 7 kpa i w zw z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, przez przekroczenie przez Sąd pierwszej instancji swobodnej oceny dowodów, co ostatecznie skutkowało wydaniem wyroku sprzecznego z prawem, - art. 156 kpa w zw. z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, przez wydanie wyroku oraz zaskarżonej decyzji przez organy obu instancji bez podstawy prawnej, albowiem w wydanych decyzjach próżno szukać argumentów, które legły u podstaw zmiany stanowiska w sytuacji, gdy także co do działki nr ewid. [...] zostało przeprowadzone całe postępowanie o zwrot; co więcej także wyliczona została w stosownym operacie należna kwota odszkodowania na rzecz Gminy N. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji wydaje się błędnie nie dostrzegać, że z art. 8 w zw. z art. 87 Konstytucji RP expressis verbis wynika, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy zaś Konstytucji stosuje się bezpośrednio, albowiem to właśnie Ustawa Zasadnicza jest najwyższym źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis zaś art. 21 ust. 1 Konstytucji stanowi wprost o ochronie własności i prawa dziedziczenia. Stwierdzono, że z tych przyczyn wyrok Sądu pierwszej instancji jawi się jako błędny, ponieważ trudno opierać wyrok na art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami skoro wydaje się, że pozostaje on w sprzeczności z powołanymi wyżej przepisami Konstytucji. W sprawie został sporządzony operat szacunkowy w przedmiocie określenia wartości rynkowej działki nr [...] na dzień zwrotu, tj: na kwotę: 222700 zł., oraz działki nr [...] na kwotę: 83200 zł. Starosta T. po przeprowadzeniu wymaganego postępowania wyliczył nawet wartość zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz Gminy N. - na kwotę: 54333,26 zł. - według stanu na dzień 28 lutego 2013 r. Sąd i organy administracji do tych istotnych – fundamentalnych okoliczności w ogóle się nie odniosły do chwili obecnej. Podniesiono, że trudno z powyższych przepisów Konstytucji wywieźć wniosek, iż roszczenie skarżącej wygasło. Ponadto, organ administracji uznał przedmiotową nieruchomość (w tym działkę nr [...]) za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, skoro została przeznaczona na sprzedaż. Nie rozpoczęto na przedmiotowych nieruchomościach w ogóle prac związanych z realizacją zamierzonego w decyzji o wywłaszczeniu celu - pomimo upływu ponad 35 lat od dnia wydania decyzji. Pomimo upływu 35 lat, w sytuacji, gdy ustawa wymaga zaledwie 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, brak zrealizowania w tym okresie jej celu. Podniesiono, że zaskarżony wyrok i decyzje organów obu instancji są rażąco sprzeczne z przepisami prawa, a postępowanie tych organów, stoi w rażącej sprzeczności z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej. Utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym w szczególności NSA - expressis verbis stanowi, iż uznanie administracyjne nie oznacza dowolności, z którą mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie rozpoznał istoty sprawy. Niezależnie bowiem od poglądu Sądu w przedmiocie istnienia, czy też wygaśnięcia roszczenia o zwrot nieruchomości nabytej w warunkach wywłaszczenia, Sąd miał obowiązek rozpoznać całą sprawę, a w szczególności zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz kpa. Taki zarzut jest tym bardziej zasadny, albowiem wyżej powołane przepisy Konstytucji nie pozostawiają żadnej wątpliwości o słuszności żądań i roszeń skarżącej. Jeżeli roszczenie skarżącej w przedmiocie zwrotu nieruchomości nabytej w warunkach wywłaszczenia miałoby wygasnąć, to w takim wypadku po co w ogóle był sporządzany operat, a także przeprowadzane było tak liczne postępowanie dowodowe. Naruszenie podanych wyżej przepisów prawa materialnego i prawa procesowego miało wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało wydaniem niekorzystnego dla skarżącej wyroku oraz wydaniem błędnych decyzji przez organy administracji. Mimo licznych zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu administracji uzasadnienie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w tym przedmiocie milczy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest mowa o zarzutach i twierdzeniach skarżącej, które Sąd zupełnie całkowicie pominął wobec rzekomej "bezprzedmiotowości" ich rozpoznawania. Jest to po prostu brak rozpoznania przez Sąd istoty sprawy. Wbrew wywodom Sądu pierwszej instancji, brak zastosowania w sprawie odpowiednich przepisów, celem ich podciągnięcia pod ustalony stan faktyczny jest również rażącym naruszeniem prawa, podobnie zresztą, jak i niewłaściwe ich zastosowanie. Przecież uznaniowość nie oznacza dowolności, z którą mamy miejsce w niniejszej sprawie. Ta okoliczność jest na kanwie niniejszej sprawy nadzwyczaj oczywista. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy [tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r.] nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Normatywna konstrukcja cytowanego przepisu zawierająca odesłanie do art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, że roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przysługuje w okolicznościach określonych w art. 229 tej ustawy nawet wtedy, gdy nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że celem omawianego art. 229 jest ochrona zaistniałych na nieruchomości stanów prawnych przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. Ustawodawca przyznał bowiem prymat ochronie ustanowionego prawa użytkowania wieczystego przed dniem 1 stycznia 1998 r. i ujawnionego przed tym dniem w księdze wieczystej, będącego przejawem woli działania ówczesnego publicznego właściciela nieruchomości po jej wywłaszczeniu (nabyciu lub przejęciu jej w inny sposób). Nie miały więc żadnego znaczenia w przedmiotowej sprawie ustalenia faktyczne dotyczące wyceny działki gruntu, wobec której znalazł zastosowanie omawiany art. 229, skoro spełnienie się określonych w tym przepisie przesłanek wobec tej działki spowodowało, że roszczenie o jej zwrot zostało wyłączone już z dniem 1 stycznia 1998 r., kiedy to wszedł w życie powołany przepis. Słusznie również Sąd podkreślił, że w pierwszej kolejności przedmiotem oceny organów administracji jest ustalenie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia lub nabycia albo przejęcia jej w inny sposób, o którym mowa w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli bowiem nieruchomość nie spełnia przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia (nabycia lub przejęcia jej w inny sposób) – określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami – to organ orzekający nie może wtedy rozważać zastosowania omawianego art. 229, lecz orzeka o odmowie zwrotu nieruchomości lub jej części. Dopiero ustalenie przez organ orzekający, że nieruchomość lub jej część spełnia ustawowe przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia, nabycia lub przejęcia jej w inny sposób (art. 137 i art. 216 ustawy), powoduje, że organ ten zobowiązany jest następnie dokonać oceny, czy znajduje zastosowanie w sprawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawidłowo organy administracji ustaliły zatem w pierwszej kolejności, że działka nr ewid. [...] stała się zbędna na cel jej nabycia aktem notarialnym z dnia [...] października 1976 r. Normatywną konsekwencją takiego ustalenia stało się następnie rozważenie, czy na przeszkodzie orzeczeniu o zwrocie tej działki gruntu nie stoją okoliczności wynikające z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zastosowanie tego przepisu nie zależy przy tym od jakiegokolwiek uznania organu administracji, lecz jest ustawowym nakazem w sytuacji, gdy spełnione zostaną przesłanki określone w tym przepisie, co ma miejsce w niniejszej sprawie. W skardze kasacyjnej zakwestionowano skutki prawne omawianego art. 229 w kontekście powołanych w tej skardze przepisów Konstytucji RP i Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Zarówno organy administracji, jak i sąd administracyjny nie mogły jednak odmówić zastosowania przepisu rangi ustawowej także w przypadku, gdy nie jest możliwa wykładnia jego treści w sposób oczekiwany przez skarżącą kasacyjnie. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.