II SA/Ke 751/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Kijach z dnia 27 października 2010 r. nr LVI/293/10 w przedmiocie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE W dniu 27 października 2010 r. Rada Gminy w Kijach, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej "u.s.g." oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. nr 180, poz. 1493 ze zm.), dalej "u.p.p.r.", podjęła uchwałę nr LVI/293/10 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, które określono w załączniku nr 1 do tej uchwały (§ 1 ). W § 2 wykonanie przedmiotowego aktu powierzono Wójtowi Gminy Kije, a w § 3 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości i podnosząc zarzuty istotnego naruszenia: - art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) oraz art. 42 u.s.g. w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania tej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 3 uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba, że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie; - art. 9a ust. 8 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zwanego dalej rozporządzeniem, w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie oraz modyfikację w § 2 ust. 2 załącznika do uchwały, stanowiącego że "Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między Wójtem Gminy Kije a podmiotami wchodzącymi w skład Zespołu" treści zapisu ustawowego, to jest art. 9a ust. 8 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej, poprzez określenie w § 2 ust. 3 i 4 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do określania katalogu tych podmiotów, albowiem zostały one w sposób wyczerpujący wskazane w art. 9a ust. 3 – 5 u.p.p.r.; - art. 9c ust. 3 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 2 ust. 5 załącznika do uchwały dot. składania przez członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych oświadczenia o zachowaniu poufności informacji i danych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 3 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 13 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia z 20 czerwca 2002 r. w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 2 ust. 6 załącznika do uchwały wskazującym, że "członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych" treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r.; - art. 9c ust. 1 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia z 20 czerwca 2002 r. w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 2 ust. 7 załącznika do uchwały dotyczącego możliwości przetwarzania danych osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 1 u.p.p.r.; - art. 9c ust. 2 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia z 20 czerwca 2002 r. w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 2 ust. 8 załącznika do uchwały dotyczącego obowiązku zachowania poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 2 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez sformułowanie w § 3 ust. 2 pkt 1 - 4 załącznika do uchwały przesłanek materialnych uzasadniających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego w sytuacji, gdy rada gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu jego odwoływania; - art. 9a ust. 6 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 4 ust. 3 załącznika do uchwały stanowiącym, iż "Przewodniczący Zespołu Interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków", treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 6 u.p.p.r.; art. 9a ust. 7 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 4 ust. 11 załącznika do uchwały wskazującym częstotliwość posiedzeń Zespołu Interdyscyplinarnego, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r.; art. 9a ust. 10 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie oraz modyfikację w § 4 ust. 12 załącznika do uchwały dot. możliwości powoływania przez zespół grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r.; art. 9b ust. 1, 2 i 3 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i sformułowanie w § 5 i 6 załącznika do uchwały celów Zespołu Interdyscyplinarnego oraz zadań Zespołu Interdyscyplinarnego i grup roboczych, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają Rady Gminy do określania celów i zadań ww. podmiotów a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania; art. 9c ust. 1 u.p.p.r. (obowiązującego w dacie przyjęcia uchwały), art. 9d ust. 1 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w § 9 ust. 2 pkt. b załącznika do uchwały "trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania" obowiązku gromadzenia w dokumentacji pisemnej zgody osoby lub pełnoletniego przedstawiciela rodziny, której sprawa dotyczy, na: podjęcie działań na jej rzecz przez Zespół Interdyscyplinarny funkcjonujący przy Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Kijach oraz przetwarzanie danych osobowych w sytuacji, gdy zgodnie z treścią art. 9c ust. 1 u.p.p.r. (obowiązującego w dacie przyjęcia uchwały), członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3 u.p.p.r. mogą przetwarzać dane osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie, dotyczące: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą, zaś zgodnie z treścią art. 9d ust. 1 u.p.p.r. podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie. W odpowiedzi na skargę organ uwzględnił pierwszy z podniesionych zarzutów - dotyczący braku publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego i określenia w § 3 terminu wejścia w życie uchwały w dniu jej podjęcia, wskazując na incydentalny charakter tego uchybienia. W odniesieniu do pozostałych zarzutów Rada Gminy w Kijach wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że regulacje podjętej uchwały musiały być klarowne i czytelne, organ nadzoru nie zakwestionował wskazanych przez Prokuratora regulacji, a powołany na podstawie zaskarżonej uchwały Zespół Interdyscyplinarny właściwie wykonywał powierzone obowiązki. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy (pisma z dnia 7 i 17 sierpnia 2020 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. są aktami prawa miejscowego (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r. o sygn. akt IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2019 r. o sygn. akt III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2019 r. o sygn. akt III SA/Kr 762/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 stycznia 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 1143/19). Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje również wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 1922/11 pogląd, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. należy stwierdzić, że normy prawne, zawarte w takiej uchwale – będącej podustawowym aktem wykonawczym – mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała Rady Gminy w Kijach z dnia 27 października 2010 r. nr LVI/293/10 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, bezspornie należy do aktów prawa miejscowego – co do których istnieje obowiązek ogłaszania, wynikający wprost z treści art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. nr 17, poz. 95 ze zm.), który przewiduje, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stanowiska tego, wyrażonego w skardze, organ nie zakwestionował, podzielając pierwszy ze wskazanych przez Prokuratora zarzutów. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ww. ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie – stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r. o sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016 r. o sygn. akt IV SA/Po 486/16). W kontekście pierwszego z zarzutów skargi i zawartej w zakwestionowanej uchwale regulacji § 3 co do tego, że akt ten wchodzi w życie z dniem podjęcia, nie budzi wątpliwości Sądu, że zakwestionowana uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Wadliwość tego rodzaju, wbrew stanowisku organu, pozwala na uznanie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, skutkującym w całości jej nieważnością. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ze względu na ustalony brak wymaganej ustawą publikacji, skutkujący koniecznością stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu prawa miejscowego w całości, za bezprzedmiotowe należało uznać odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi. Merytoryczna ocena pozostałej argumentacji Prokuratora nie ma bowiem wpływu na wynik niniejszej sprawy. Z tych też względów nie było podstaw, aby – jak wnosił organ - oddalić skargę w części dotyczącej pozostałych zarzutów. Nawet w sytuacji, w której Sąd podzieliłby stanowisko organu w zakresie pozostałych zarzutów skargi, nie miałoby to wpływu na wynik sprawy, gdyż zaskarżona uchwała, bez względu na słuszność czy też brak słuszności tych zarzutów, podlegała stwierdzeniu nieważności w całości z przyczyn wskazanych wyżej. ----------------------- II SA/Ke 751/20 2 II SA/Ke 543/20 1