I SA/Wa 1201/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mariola Kowalska, sędzia WSA Anna Wesołowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] i Z. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [....] i Z. B. solidarnie kwotę 614 zł (słownie: sześćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i Z. B., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], hip. "Nieruchomość w [...] nr [...]" przeszła na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Obecnie nieruchomość ta jest własnością [...]. Z zaświadczenia Sądu Okręgowego z dnia [...] listopada 1947 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość [...] była własnością J. S. na mocy wniosku z dnia [...] kwietnia 1942 r. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r. J. L., A. D. i Z. B. wystąpili o odszkodowanie za gospodarstwo rolne znajdujące się na tej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [....] października 2004 r. (sygn. akt [...]) Sąd Okręgowy uznał za skuteczne na obszarze Polski świadectwo nabycia prawa do spadku po J. S. sporządzone w dniu [...] listopada 2002 r. przez notariusza, zarejestrowane w [...] dnia [...] listopada 2002 r., potwierdzone w dniu [...] października 2003 r. przez Dział Spadków Wydział Spadkowy [...] [...][...][...], stwierdzające, że na mocy testamentu jedynym spadkobiercą po J. S. jest J. S. z domu D. Zgodnie z treścią umowy sprzedaży z dnia [...] listopada 2012 r. J. S. zbyła na rzecz J. L. (udział [...]), A. D. (udział [...]) i Z. B. (udział [...]), wszelkie przysługujące jej prawa i roszczenia do przedmiotowej nieruchomości [...]. Umową sprzedaży z dnia [...] marca 2013 r. J. L. i A. D. zbyli na rzecz P. K. udziały wynoszące [...] części w ich prawach i roszczeniach do przedmiotowej nieruchomości, natomiast Z. B. zbył udział wynoszący [...] części w jego prawach i roszczeniach do przedmiotowej nieruchomości. Umową sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2015 r. J. L. zbył na rzecz [...][...][...] sp. z o.o. w organizacji z siedzibą w [...] cały przysługujący mu udział w prawach i roszczeniach do przedmiotowej nieruchomości ([...] części). Następnie zgodnie z § 3 umowy pożyczki oraz umowy przeniesienia prawa do odszkodowania na zabezpieczenie z dnia [...] lutego 2016 r. [...][...][...] sp. z o.o. przeniosła bezwarunkowo cały ten udział [...] części w prawach i roszczeniach do nieruchomości na [...] sp. z o.o. W dniu [...] lutego 2019 r. do Urzędu[...] wpłynęło postanowienie [...] Prokuratury [...] [...]-[...] w [...] (sygn. akt [...]) o zawieszeniu śledztwa wszczętego w sprawie doprowadzenia w okresie od dnia [...] grudnia 2012 r. do dnia [...] września 2015 r. w [...], przez działających w celu osiągnięcia korzyści majątkowej nabywców praw majątkowych po zmarłym J. S. do niekorzystnego rozporządzenia mieniem znacznej wartości na szkodę Skarbu Państwa. Wobec uznania, że to stanowi zagadnienie wstępne wobec postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], Prezydent postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość do czasu zakończenia śledztwa prowadzonego przez [...] Prokuratury [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, spółka [...] oraz Z. B. złożyli zażalenie, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez błędne uznanie, że przedmiotowe śledztwo prokuratorskie stanowi zagadnienie wstępne w przedmiotowej sprawie. Rozpatrując zażalenie, Wojewoda stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa i wyjaśnił, że zgodnie z powszechnie panującym poglądem w judykaturze oraz doktrynie prawniczej obowiązek organu administracji publicznej zawieszenia postępowania występuje, gdy w sprawie zawisłej przed tym organem powstaje zagadnienie wstępne, do rozpoznania którego właściwy jest inny organ administracji publicznej lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (tzw. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku do zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania prowadzone na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 65 ze zm.) do czasu zakończenia śledztwa prowadzonego przez [...] Prokuratury [...]. Śledztwo to ma na celu potwierdzenie lub wykluczenie autentyczności dokumentów, które przedłożono przed Sądem Okręgowym w [...], który postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. uznał testament J. S. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (sygn. akt [...]). W niniejszej sprawie odszkodowawczej jednym z podstawowych elementów postępowania administracyjnego jest prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania. Z uwagi na powyższe, jedynie prawidłowo ustalony krąg następców prawnych po dawnym właścicielu nieruchomości [...] gwarantuje wypełnienie dyspozycji art. 28 i art. 10 kpa, by ostatecznie rozstrzygnąć o uprawnieniu zawartym w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do osób uprawnionych. Niezbędne jest zatem dla zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania wydanie rozstrzygnięcia przez [...] Prokuratury [...] w zakresie prawidłowości ustalenia następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości dekretowej. W tej sytuacji, w ocenie organu II instancji Prezydent prawidłowo uznał, że przedmiotowe śledztwo stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bez zakończenia którego niemożliwe jest prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość [....]. W ocenie Wojewody poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia Prezydent nie naruszył przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wykazując, że pomiędzy postępowaniem zawieszonym a postępowaniem przed [...] Prokuratury [...] zachodzi zależność, o której mowa w wymienionym przepisie. Na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli spółka [...] oraz Z. B. W uzasadnieniu zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez uznanie, iż w ramach śledztwa prowadzonego przed Prokuraturą [...] rozstrzygnięte będzie zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, a tym samym zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego, podczas gdy śledztwo to nie ma wpływu na przedmiotowe postępowanie administracyjne, a tym samym nie może być rozumiane jako zagadnienie wstępne umożliwiające zawieszenie postępowania administracyjnego, - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta w przedmiocie zawieszenia postępowania, podczas gdy organ odwoławczy winien był uchylić zaskarżone postanowienie, - art. 124 § 2 w zw. z art. 8 kpa poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia co do zarzutów podniesionych przez skarżących w zażaleniu, podczas gdy zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej organ winien ściśle przestrzegać obowiązujących przepisów prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. W uzasadnieniu skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Podstawą wydania zaskarżonych postanowień był art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, aby jakieś zagadnienie prawne mogło zostać zakwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, to od jego rozstrzygnięcia musi zależeć sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia. Zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu powołanego przepisu, mogą być bowiem wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Z omawianego przepisu wynika ponadto, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami, albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie w tej kwestii. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawę głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienie wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Innymi słowy, chodzi o sytuację, kiedy zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze w ogóle rozstrzygnięte orzeczeniem ostatecznym, a nie o to, jak zostało rozstrzygnięte. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Aby zatem jakieś zagadnienie prawne mogło zostać zakwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, to od jego rozstrzygnięcia musi zależeć sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2660/19). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. W ocenie Sądu, rację należy przyznać skarżącym, że błędne jest przekonanie organów obu instancji, że zagadnieniem wstępnym w rozpatrywanej sprawie jest prowadzone przez [...] Prokuratury [...] śledztwo w sprawie doprowadzenia w okresie od dnia [...] grudnia 2012 r. do dnia [...] września 2015 r. przez działających w celu osiągnięcia korzyści majątkowej nabywców praw majątkowych po zmarłym J. S. do niekorzystnego rozporządzenia mieniem znacznej wartości na szkodę Skarbu Państwa. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że postępowanie to "nie toczy się", lecz zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. z powodu długotrwałej przeszkody w kontynuowaniu śledztwa "do czasu uzyskania materiałów procesowych z czynności wykonanych przez Konsulat RP w [...] [...] i władze sądowe [...][...]". Ponadto nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, zaakceptowanym przez organ odwoławczy, zgodnie z którym przedmiotem prowadzonego przez [...] Prokuratury [...] postępowania jest ustalenie "następstwa prawnego po J. S." przedwojennym właścicielu nieruchomości [...]. Przede wszystkim [...] nie jest organem właściwym (nie posiada ustawowych kompetencji) do ustalania kręgu spadkobierców po J. S. Takie postępowanie może prowadzić jedynie sąd cywilny w trybie określonym w Rozdziale 8 Kodeksu postępowania cywilnego zatytułowanym "Stwierdzenie nabycia spadku i przedmiotu zapisu windykacyjnego", który w art. 678 i art. 679 zawiera procedurę zarówno uchylenia, jak i zmiany postanowienia stwierdzającego nabycie spadku. Natomiast zgodnie z treścią art. 1027 Kodeksu cywilnego względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. Przypomnieć także wypada, że zgodnie z treścią art. 30 § 1 kpa zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron w postępowaniu administracyjnym ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Należy podkreślić, że w obiegu prawnym nadal funkcjonuje postanowienie Sądu [...] w [...] z dnia [...]października 2004 r. sygn. akt [...] uznające za skuteczne na obszarze Polski świadectwo nabycia prawa do spadku po J. S. sporządzone w dniu [...] listopada 2002 r., zgodnie z którym na mocy testamentu jedynym spadkobiercą po J. S. była J. S. z domu D. Zgodnie zaś z treścią art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej (w tym organ I i II instancji), a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Nie zostały również wycofane z obiegu prawnego, w prawem przewidzianym trybie, umowy z dnia [...] listopada 2012 r., z dnia [...]marca 2013 r., z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz z dnia [...] lutego 2016 r., mocą których nastąpił obrót prawami i roszczeniami do przedmiotowej nieruchomości [...]. W tej sytuacji brak jest podstaw prawnych do kwestionowania ustalonego na mocy tych dokumentów kręgu stron postępowania w sprawie ustalenia w trybie art. 215 § 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odszkodowania za przedmiotową nieruchomość [...]. Oznacza to, że powołane w zaskarżonych postanowieniach, wydane przez prokuratora postanowienie z dnia [...] stycznia 2019 r. o zawieszeniu śledztwa nie jest przeszkodą do prowadzenia postępowania w sprawie odszkodowania. Nawet fakt prowadzenia takiego śledztwa nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu postępowania w sprawie odszkodowania i nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Tym bardziej podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być postanowienie o zawieszeniu śledztwa. Dodatkowo jedynie wskazać należy, że w uzasadnienia wydanego przez Prokuratora postanowienia nie wynika, aby organ ten dysponował obecnie dowodami, które podważałyby prawidłowość ustaleń dotyczących następstwa prawnego po J. S. W tej sytuacji, dokonując kontroli zaskarżonych postanowień, Sąd uznał, że zostały one wydane z naruszeniem postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do wiążącej oceny prawnej wyrażonej w niniejszym orzeczeniu Sądu. Ustali, czy w sprawie zaistniały inne ważne okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na możliwość dalszego prowadzenia postępowania odszkodowawczego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa i w zależności od tych ustaleń podejmie zgodne z prawem dalsze działania. Organ będzie miał także na względzie, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 i 8 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.