VII SA/Wa 2174/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. S. kwotę 470 (czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. po przeprowadzeniu postępowania na wniosek R. S. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] (działającego poprzez Biuro Planowania Przestrzennego Nadzór Urbanistyczno-Budowlany) z dnia [...] lutego 1981 r., znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1980 r., znak: [...], w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, zaś w pozostałej części odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] (działającego poprzez Biuro Planowania Przestrzennego Nadzór Urbanistyczno-Budowlany) z dnia [...] lutego 1981 r., znak: [...]oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1980 r., znak: [...]w przedmiocie nakazania rozbiórki garażu. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Dyrektor Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] lipca 1978 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany indywidualny i udzielił R. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej – segment lewy. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 1980 r., znak: [...]Prezydent Miasta [...]działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229), nakazał R. S. rozbiórkę samowolnie dobudowanego do budynku mieszkalnego garażu. Wojewoda [...] (działający przez Biuro Planowania Przestrzennego Nadzór Urbanistyczno-Budowlany) decyzją z dnia [...] lutego 1981 r., znak: [...]utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] listopada 1980 r. znak: [...]. Bezsporne jest, że garaż, którego dotyczy decyzja o nakazie rozbiórki został wybudowany bez pozwolenia na budowę w granicy z działką stanowiącą własność A. A.. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 Prawa Budowlanego z 1974 r. Obiekty budowlane powinny być projektowane , budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający: 1) bezpieczeństwo ludzi i mienia, 2) ochronę środowiska, 3) niezbędne warunki zdrowotne, 4) właściwy układ funkcjonalny, 5) odpowiednie warunki użytkowe, a w szczególności potrzeby w zakresie ochrony przeciwpożarowej, oświetlenia, zaopatrzenia w wodę, usuwania ścieków, ogrzewania i wentylacji, 6) ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich – zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami. Stosownie do treści § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62), budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Organ stwierdził, że przedmiotowy garaż zrealizowany na granicy działek narusza art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, bowiem uniemożliwia prawidłową zabudowę nieruchomości sąsiedniej tj. działki A. A. Organ wskazał, że takie usytuowanie objętego nakazem rozbiórki garażu zakłada korzystanie z nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze stosunków miejscowych i społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości na tym terenie, co powoduje ograniczenie prawa do zabudowy działki sąsiedniej. Przedmiotowy garaż został wykonany w warunkach samowoli budowlanej, niezgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r., w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym organy prawidłowo zastosowały art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że podlegają przymusowej rozbiórce obiekty budowlane, gdy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego części powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo jak w tym przypadku niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Natomiast w części dotyczącej terminu wykonania rozbiórki decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1981 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1980 r. obarczone są wadą wydania bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) i w tej części należało stwierdzić nieważność obu decyzji, zaś w pozostałej części organ odmówił stwierdzenia ich nieważności. Po rozpoznaniu wniosku R. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...]z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...]. Organ podkreślił, ze przesłanka pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. będzie spełniona wówczas, gdy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany zlokalizowany został w sposób uniemożliwiający lub istotnie ograniczający możliwość zabudowy sąsiedniej nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ja poprzedzającej podnosząc, że garaż, który został wybudowany 30 lat temu nie pogorszył warunków użytkowych działki sąsiedniej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] dnia [...] lipca 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...]stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1981 r. znak [...]oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]listopada 1980 r. znak [...]w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, zaś w pozostałej części odmawiającą stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności, w którym przedmiotem postępowania winno być dokonanie przez organ oceny, czy poddana kontroli decyzja posiada wady uzasadniające wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc tj. od daty jej wydania. Po przeprowadzeniu postępowania organ stwierdził, ze przesłanki stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 §1 kpa nie wystąpiły, w szczególności uzasadnił na podstawie akt sprawy, że wybudowanie spornego garażu bez wymaganego pozwolenia na budowę spowodowało niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla działki sąsiedniej z uwagi na pobudowanie budynku w granicy działki. Organ wykazał więc, że zastosowanie w postępowaniu zwykłym art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. było uzasadnione dla orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Organ dokonał oceny istoty sprawy w przedmiocie nakazu rozbiórki, gdy tymczasem orzekał w postępowaniu nadzwyczajnym i gdy stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 kpa powinien dokonać oceny, czy kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1980 r., która przywołuje jako podstawę materialno-prawną orzeczenia o nakazie rozbiórki przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie zawiera żadnego uzasadnienia. Z uwagi na zasadę dwukrotnego orzekania w sprawie w przypadku wniesienia odwołania brak co do merytorycznego uzasadnienia zastosowania tego przepisu mógł zostać uzupełniony przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wydanej przez Wojewodę [...] działającego poprzez Biuro Planowania Przestrzennego Nadzór. Przed wydaniem decyzji w dniu [...] lutego 1981 r. stwierdzono w oparciu o załączone dokumenty, że pobudowany w ramach samowoli budowlanej garaż samochodowy powoduje sąsiadowi A. A. ograniczenie dysponowania działką z uwagi na pobudowanie garażu w granicy i wykonanie w ścianie szczytowej szeregu okien, co jest naruszeniem przepisów wykonawczych. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że inwestor naruszył świadomie postanowienia planu szczegółowego Stare Miasto -3, w którym nie przewiduje się garaży co spowodowało, że sąsiad posiadający nieruchomość o szerokości 10 m teoretycznie może pobudować dom o szerokości 4,5m. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien mieć na uwadze, że w postępowaniu nadzwyczajnym należało ocenić decyzję z 1981 i 1980 r. o nakazie rozbiórki pod kątem nieprzeprowadzenia w tamtym postępowaniu oceny co do możliwości legalizacji obiektu i doprowadzenia budynku garażowego do stanu zgodnego z prawem przy zastosowaniu obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisów o warunkach zabudowy. Zadaniem organu w postępowaniu nadzwyczajnym była bowiem ocena czy przy wydaniu decyzji nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a nie przeprowadzenie postępowania na podstawie akt co do istoty sprawy. Warunkiem przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 w/w ustawy jest bowiem stwierdzenie przez odpowiedni organ, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym (obowiązującymi w dacie orzekania o rozbiórce) nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W szczególności przez niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2) należy rozumieć także naruszenie wymogów prawa budowlanego, którego usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 Prawo budowlane z 1974 r. z uwagi na lokalizację obiektu. Wykluczenie istnienia przesłanek przymusowej rozbiórki z art. 37 ust. 1 w/w ustawy w postępowaniu legalizacyjnym otwierało drogę do legalizacji obiektu na podstawie art. 40 po ewentualnym dokonaniu zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Co do zasady bowiem nakaz rozbiórki na podstawie art. 37 Prawo budowlane z 1974 r. nie powinien być orzekany, jeśli istnienie obiektu da się pogodzić z porządkiem prawnym. W postępowaniu w przedmiocie nakazu rozbiórki organy winny więc przeanalizować zgodność inwestycji z planem obowiązującym w dacie wydania decyzji o nakazie rozbiórki, a także ocenić, czy możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem (przepisami o warunkach technicznych obowiązującymi na datę wydania decyzji przez organ drugiej instancji tj. [...] lutego 1981 r.). W oparciu o obowiązujące wówczas przepisy o warunkach technicznych organ winien wówczas ocenić czy doszło do niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla działki sąsiedniej, a w szczególności, czy przepisy te dopuszczały zabudowę w granicy działki i w jakich przypadkach. Na marginesie należy stwierdzić, że przewidziane w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem może polegać na rozbiórce niektórych elementów, bądź zamurowaniu wykonanych otworów, bądź wykonaniu ściany oddzielenia pożarowego. Postępowania w w/w zakresie organy w postępowaniu zwykłym nie przeprowadziły. Dlatego też w postępowaniu nadzwyczajnym organ winien dokonać oceny, czy brak postępowania co do możliwości legalizacji obiektu w postępowaniu zwykłym jest rażącym naruszeniem prawa tj. przepisu art. 37 ust.1 Prawa budowlanego z 1974 r. będącego materialno-prawną podstawą decyzji Prezydenta miasta [...] z [...] listopada 1980 r. Należy bowiem podkreślić, że nakaz rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na podstawie art. 40 tej ustawy. Samo posadowienie budynku w granicy działki nie może być utożsamiane z niedopuszczalnym pogorszeniem warunków użytkowych dla otoczenia bez odpowiedniej analizy przepisów co do możliwości zabudowy sąsiedniej działki budowlanej. W § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych (Dz. U. Nr 17 poz. 62) wprowadzono bowiem odstępstwo od wymogów ust. 1 § 12 dopuszczające sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, pod warunkiem, że nie utrudni to zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W wyroku z dnia 10 marca 2010 r. w sprawie II OSK 506/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nawet w sytuacji gdy legalizacja samowoli budowlanej sprzed 1995 r. na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej popełnienia nie byłaby możliwa z uwagi na sprzeczność z miejscowym planem ówcześnie obowiązującym, to nie można wykluczyć badania zgodności tej samowoli budowlanej z przepisami obowiązującymi aktualnie (w dacie wydania decyzji o nakazie rozbiórki) lub z decyzją o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. Reasumując stwierdzić należy, że naruszenie przepisów prawa przez inwestora jest niewątpliwie działaniem nagannym, ale nie musi zawsze prowadzić do niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Dlatego w przypadku nie wykazania przez organ w postępowaniu zwykłym zaistnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. uznać należy mogło dojść do rażącego naruszenia tego przepisu. Należy bowiem mieć na względzie, że ogólną zasadą obowiązującą w ustawie Prawo budowlane z 1974 r. było orzekanie o nakazie rozbiórki tylko w ostateczności. Dla zastosowania przepisów art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. niezbędne było wykazanie wystąpienia równocześnie dwóch przesłanek, a mianowicie należało ustalić w sposób nie budzący wątpliwości że nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, a następnie podać w jakich okolicznościach faktycznych i prawnych organ upatruje to pogorszenie (wyrok z dnia 7 lutego 2008 r. II SA/Wr 626/07). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r. sygn. II OSK 911/06 przesłanka pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. będzie spełniona wówczas, gdy samowolnie wzniesiony obiekt zlokalizowany został w sposób uniemożliwiający lub istotnie pogarszający zabudowę sąsiedniej nieruchomości. Organ orzekający w sprawie nakazu rozbiórki na tej podstawie musi zbadać i wskazać, czy zabudowa sąsiedniej działki stała się rzeczywiście niemożliwa lub czy nastąpiło jej ograniczenie. Obiekt budowlany wzniesiony w wyniku samowoli budowlanej nie spełniający przesłanek orzeczenia przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 Prawa Budowlanego z 1974 r. podlega rygorom z art. 40 tej ustawy, które umożliwiają jego legalizację. Z powyższych względów orzeczenie zawarte w zaskarżonej decyzji jak i w decyzji ją poprzedzającej należało uznać za przedwczesne i naruszające przepis art. 156 §1 pkt 2 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.