II SA/Ol 346/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Nowe Miasto Lubawskie z dnia 27 lutego 2020 r. nr XVI/124/2020 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Nowe Miasto Lubawskie w 2020r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Rada Gminy Nowe Miasto Lubawskie (dalej jako: organ lub rada) w dniu 27 lutego 2020 r. podjęła Uchwałę Nr XVI/124/2020 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Nowe Miasto Lubawskie w 2020 r. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity na dzień wydania aktu - Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity na dzień wydania aktu - Dz.U. z 2019 r., poz. 122 ze zm., dalej jako: u.o.z.) Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Warmińsko – Mazurski (dalej jako: strona skarżąca, organ nadzoru), żądając stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem skarżącego, ustalony przez ustawodawcę katalog spraw, które zgodnie z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt są objęte regulacją rady gminy w sprawie gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, winien być traktowany ściśle. Z brzmienia tego przepisu wynika, że jest to katalog otwarty, wyznaczający minimalny zakres regulacji, który musi być zawarty w programie. W uchwale tej muszą zatem znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich elementów, wymienionych w art. 11a ust. 2 ww. ustawy. Zdaniem strony skarżącej, nieuregulowanie wszystkich kwestii przekazanych do regulacji w normie kompetencyjnej, stanowi istotne naruszenie prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego w całości. Organ nadzoru argumentował w skardze, że w § 4 lit. a załącznika do uchwały rada postanowiła, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy realizuje lekarz sprawujący opiekę weterynaryjną poprzez umieszczenie odłowionych zwierząt w kojcach interwencyjnych. Zdaniem skarżącego powyższym przepisem programu rada nie wypełniła dyspozycji art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. w całości, gdyż wskazała na możliwość zapewnienia bezdomnym zwierzętom schronienia w kojcach interwencyjnych, zamiast w schronisku dla zwierząt. Szczegółowe wymagania weterynaryjne dla prowadzenia schronisk dla zwierząt określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. (Dz. U. z 2004 r., poz. 1657). W związku z tym, iż materia, wynikająca z art. 11a u.o.z. - po zakwestionowaniu przez skarżącego postanowienia § 4 lit. a załącznika do uchwały - nie została uregulowana przez radę w całości, wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności uchwały zasługuje na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Zdaniem organu, zaskarżona uchwała przewiduje środki na pokrycie kosztów za umieszczenie zwierząt w schronisku w przypadku zaistnienia takiej konieczności. Jednak jest powszechnie znane, że schroniska dla zwierząt są przepełnione i pobyt w nich jest dla zwierząt silnym, negatywnym stresem i udręką. Odławianie zwierząt zgodnie z zaskarżoną uchwałą następuje przez podmiot, z którym Gmina posiada umowę (lekarz weterynarii). Odławianie podejmowane jest w przypadku zgłoszenia do Urzędu Gminy konieczności odłowienia zwierzęcia. Organ argumentował, że po weryfikacji zgłaszanych informacji pracownik tego Urzędu przekazuje zlecenie do podmiotu, z którym zawarł umowę. W programie nie wskazuje się podmiotu wykonującego zadanie odławiania, nie w celu uniemożliwienia weryfikacji kompetencji podmiotu lecz w celu zminimalizowania odławiania zwierząt, które nie powinny być odłowione (wszystkie zainteresowane stowarzyszenia oraz osoby fizyczne otrzymują w Urzędzie Gminy szczegółowe informacje w zakresie przeciwdziałania bezdomności zwierząt). Każde zgłoszenie od mieszkańca gminy, policji i innych służb jest weryfikowane przez pracownika Urzędu Gminy i dopiero w sytuacji niemożliwości ustalenia właściciela/opiekuna zwierzęcia, zlecane jest jego odłowienie. Umieszczenie zwierząt w kojcach interwencyjnych Gminy po odłowieniu, powoduje umieszczenie wizerunku zwierzęcia na stronie internetowej oraz profilu społecznościowym Gminy i aktywnie działającego na terenie gminy stowarzyszenia zajmującego się ochroną zwierząt, co niejednokrotnie pomaga szybko odnaleźć dotychczasowego właściciela zwierząt lub znaleźć nowego opiekuna. Niezasadnym i niehumanitarnym jest natychmiastowe przewiezienie zabłąkanego i zwykle przerażonego (bo często wyrzuconego z jadącego samochodu) zwierzęcia do przepełnionego schroniska dla zwierząt i narażanie go w ten sposób na kolejny stres. Organ argumentował w odpowiedzi na skargę, że działając w ten sposób, w okresie dwóch ostatnich lat, Gmina umożliwiła adopcję 39 psów, powrót 3 psów do właścicieli/opiekunów i sterylizację 33 dzikich kotów, co niewątpliwie jest korzystniejszym rozwiązaniem, niż umieszczenie bezradnego zwierzęcia w schronisku. Akcja dokarmiania wolno żyjących kotów objęła zaś w tym okresie 33 koty. Ten sposób postępowania wypracowany w okresie ostatnich kilku lat jest popierany przez lokalne organizacje społeczne zajmujące się ochroną zwierząt ze względu na jego skuteczność i realną pomoc bezdomnym zwierzętom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r,. poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania. W sprawie niniejszej skarżący żąda stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały podnosząc, że § 4 lit. a załącznika do uchwały stanowiący, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy realizuje lekarz sprawujący opiekę weterynaryjną poprzez umieszczenie odłowionych zwierząt w kojcach interwencyjnych, nie wypełniła dyspozycji art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. w całości, gdyż organ wskazał na możliwość zapewnienia bezdomnym zwierzętom schronienia w kojcach interwencyjnych, zamiast w schronisku dla zwierząt. Z kolei organ w odpowiedzi na skargę wskazuje, że rozwiązania przyjęte w uchwale zapewniają skuteczność metod ograniczania bezdomności zwierząt i realną pomoc zwierzętom. Rozpoznając niniejszą sprawę sąd miał na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym, każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wskazany przepis upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa (zob. wyrok tut. Sądu z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 740/18, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Wskazać należy, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodnie ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, CBOSA). W niniejszej sprawie zakres spraw przekazanych do uregulowania w drodze uchwały ustawodawca wyznaczył w art. 11a u.o.z. Stosownie do treści art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Art. 11a ust. 2 u.o.z. stanowi natomiast, że program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Wskazać należy, że sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w przywołanym przez organ nadzoru wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 523/17 (orzeczenie dostępne w CBOIS) w którym wskazano, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Przyjąć trzeba, że art. 11a ust. 2 u.o.z. wskazuje na obligatoryjne elementy uchwały podjętej na jego podstawie, dlatego powinny się one znaleźć w treści uchwały. Zgodność z prawem aktu wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego polega bowiem na pełnym zrealizowaniu tego upoważnienia, bez możliwości wybiórczego, czy też częściowego stosowania przepisu. Jeżeli uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów, tj. nie reguluje wszystkich kwestii przekazanych z woli ustawodawcy do uregulowania w jej zakresie, to oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje delegacji ustawowej i jako istotnie naruszający prawo wymaga stwierdzenia nieważności. Zdaniem sądu organ nadzoru ma rację wskazując, że rada nie wypełniła dyspozycji art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. w całości, gdyż wskazała na możliwość zapewnienia bezdomnym zwierzętom schronienia w kojcach interwencyjnych, zamiast w schronisku dla zwierząt. Wyjaśnić należy, że sąd nie podważa argumentów przedstawionych w odpowiedzi na skargę odnośnie do skuteczności ochrony zwierząt związanej z wysoką adopcją i powrotem zagubionych zwierząt do właścicieli, co jest oczywiście rozwiązaniem korzystniejszym niż umieszczanie zwierząt w schroniskach. Wskazać jednak należy, że ustawodawca nałożył w sposób wyraźny na organ stanowiący gminy, by w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi zapewnić bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Ani rada, ani sąd nie mogą podważać tego obowiązku nałożonego przez ustawodawcę. Rada nie ma też kompetencji w niniejszym postępowaniu, aby ten obowiązek zakwestionować i jest nim bezwzględnie związana. Tak więc nie podważając argumentacji rady odnośnie do umieszczenia zwierząt w kojcach interwencyjnym celem jak najszybszej ich adopcji lub odnalezienia przez właściciela, w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, muszą zostać także uregulowane kwestie zapewnienia zwierzętom bezdomnym miejsc w schronisku, chociażby celem uzupełnienia przyjętej już przez Gminę strategii postępowania ze zwierzętami bezdomnymi. Brak wypełnienie tego obowiązku ustawowego skutkował natomiast koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Z przyczyn wskazanych wyżej należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny wskazywane przepisy prawa. Stwierdzone pominięcie uchwałodawcze przesądza o tym, że akt prawa miejscowego byłby niekompletny i dlatego zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.