IV SA/Wa 445/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędzia WSA Monika Barszcz, , po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...] Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (dalej Minister) rozstrzygnął reformatoryjnie, a mianowicie uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej Dyrektor Regionalnego Zarządu) z [...] lipca 2015 r., nr [...] i stwierdził nieważność pkt II. i III. decyzji Prezydenta Miasta L. (dalej Prezydent) z [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegu rzeki [...] na jej określonym w decyzji kilomertażu. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z [...] lutego 2011 r. Prezydent, działając na podstawie art. 15 ust. 1, ust. 2, ust.3, ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. nr 239 poz. 2019 ze zm.): - w pkt I. ustalił linię brzegu rzeki [...] od km 1+297 do 1+355, tj. na długości 58 m, wzdłuż granic planowanych do wydzielenia działek ewidencyjnych w obr. [...]: północnej nieruchomości [...] (prawa linia brzegu rzeki) oraz południowej nieruchomości [...] (lewa linia brzegu rzeki), przy czym krawędź brzegów rzeki w obrębie tych nieruchomości jest wyraźna, zatem przyjęto, że linia brzegu rzeki dla przedmiotowego odcinka biegnie tą krawędzią. Ustalenie linii brzegu określono jako zgodne z załączonym do wniosku projektem rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych; - w pkt II. zobowiązał Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w L., [...] L., ul. [...], do uregulowania, w odrębnej procedurze administracyjnej, stanu prawnego nieruchomości objętych projektem rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, stanowiącego podstawę do wydania niniejszej decyzji; - w pkt III. decyzję wydał na czas nieokreślony; - w pkt IV. wskazał, że mapa do celów prawnych, załączona do projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych", w skali 1:500 z uwidocznioną linią brzegu, stanowi załącznik do decyzji. Dyrektor Regionalnego Zarządu, działając z urzędu na podstawie art. 158 oraz art. 156 § 1 pkt 2. k.p.a. decyzją z [...] lipca 2015 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta z [...] lutego 2011 r. W ocenie tego Organu w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa przez Prezydenta. Dyrektor Regionalnego Zarządu ustalił bowiem, że w latach 1991-1992 nastąpiła regulacja rzeki [...], a zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez Sąd Okręgowy w L. w wyroku z [...] stycznia 2013 r., [...] działka nr [...] przed przystąpieniem do regulacji koryta rzeki [...] nie została ani wywłaszczona, ani nabyta w drodze umowy, choć obowiązek stosownych działań ciążył na uprawnionym organie. Podsumowano, że świadczy to o tym, iż zmiana koryta rzeki [...] nie nastąpiła w wyniku naturalnych procesów korytotwórczych, lecz w wyniku wykonywanych robót inwestycyjnych, nadto grunty zajęte pod budowlę regulacyjną nie zostały wykupione przez właściciela wody przed wykonaniem inwestycji. W ocenie Organu sytuacja, w której następuje wykonywanie budowli regulacyjnych, regulacji rzek lub kształtowania nowego koryta cieku naturalnego, skutkującego zmianą trasy koryta wody płynącej, nie może stanowić o automatycznym zaliczeniu wód i gruntów do mienia stanowiącego własność Państwa. Nadto w przypadku wykonywania budowli regulacyjnych, regulacji rzek lub kształtowania nowego koryta cieku naturalnego, skutkującego zmianą trasy koryta wody płynącej, wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych lub kształtowanie nowego koryta cieku naturalnego, a ponadto ustalenie dotychczasowej linii brzegu (jeśli wcześniej linia brzegu nie była ustalona). Zmiana trasy koryta cieku naturalnego na potrzeby regulacji robót regulacyjnych wymaga opracowania nowego projektu rozgraniczenia gruntów, uwzględniających zmianę linii brzegu w wyniku wykonywania robót, wykupu w trybie cywilnoprawnym gruntu przybrzeżnego niezbędnego do wykonania robót, ustalenia nowej linii brzegu po wykonaniu robót, uzyskania decyzji właściwego starosty o przejściu gruntów zajętych na potrzeby robót regulacyjnych do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w odniesieniu do gruntów, które w wyniku realizacji robót znalazły się poza nową linią brzegu - uzyskania decyzji o wykreśleniu gruntów z tego zasobu (art. 14a ust. 1 i 2 Prawa wodnego). W ocenie Organu, ta sama procedura powinna mieć miejsce w sytuacji wykonania robót regulacyjnych w minionych latach, w przypadku gdy do tej pory nie wykupiono gruntów niezbędnych do przeprowadzenia tych robót i nie dopełniono formalności związanych z prawidłową klasyfikacją gruntów. Organ podsumował, że w świetle przepisów Prawa wodnego, grunty stanowiące własność osób cywilnych lub prawnych, które na potrzeby robót wykonywanych w minionych latach nie zostały nabyte od tych osób w trybie cywilnym przez inwestora, nie stały się własnością Skarbu Państwa. Zatem do czasu ich nabycia na rzecz Skarbu Państwa, linia brzegu na takich gruntach nie może być ustalona. Rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami od pozostałych gruntów nastąpić może na podstawie art. 15a Prawa wodnego, w innym trybie postępowania. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Marszałka Województwa [...], Minister decyzją z [...] grudnia 2019 r. uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu z dnia [...] lipca 2015 r. i stwierdził nieważność pkt II. i III. decyzji Prezydenta z [...] lutego 2011 r. W treści uzasadnienia tej decyzji wskazano, że Minister rozpoznawał niniejszą sprawę jako organ właściwy na skutek rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II OW 182/18 sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a Ministrem. Po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] utrzymującej w mocy odwołanie od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu z [...] lipca 2015 r., oraz po przekazaniu temu Organowi sprawy do ponownego rozpoznania, zmienił się stan prawny w sprawie. Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne, która zmieniła właściwość do rozpatrzenia odwołania. Tym razem rozpoznał je Minister, będąc związany wskazówkami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartymi w prawomocnym wyroku z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1597/17. Mając to na względzie dołączył do materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie odpis postanowienia Sądu Rejonowego dla L. z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz odpis postanowienia Sądu Okręgowego w L. i z dnia [...] marca 2015 r. W ocenie Organu II. instancji przesłanka wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa nie znajdowała uzasadnienia w niniejszej sprawie. Minister, opierając się na przywołanym orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjął, że rażące naruszenie prawa występuje, gdy jest ono oczywiste, a ocena dokonywania jest z uwzględnieniem charakteru przepisu, który został naruszony oraz skutków, które wywołała dana decyzja. Minister wyjaśnił, że w niniejszej sprawie brak jest urządzeń regulacyjnych. Regulacja rzeki [...] polegała bowiem wyłącznie na kształtowaniu jej koryta w związku z pracami inwestycyjnymi. Przyjęcie koncepcji, że linia brzegu powinna zostać wyznaczona zewnętrznymi krawędziami budowli regulacyjnej jest zatem nieprawidłowe, gdyż żadne urządzenia regulacyjne nie zostały wykonane. Zdaniem Ministra, należałoby w takim przypadku uznać, że koryto rzeki [...] jest budowlą regulacyjną i jako jej zewnętrzną krawędź ustalić linię brzegu. To sprowadziłoby się do ustalenia linii brzegu w sposób przyjęty w decyzji Prezydenta, tj. wyraźną krawędzią. Organ II. instancji uznał zatem, że wprawdzie dokonano regulacji rzeki [...], nie doszło do zajęcia gruntów w sposób naturalny, ale mogło to jedynie wskazywać na ewentualną wadliwość decyzji o przejściu gruntów w trwały zarząd. Z kolei przepisy art. 15a dotyczące rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami, przed wykonaniem urządzenia wodnego, od gruntów przyległych, nie mogły znajdować zastosowania w zaskarżonej decyzji Organu nadzoru, jak i w decyzji Prezydenta, w związku z tym, iż regulacja rzeki nie stanowiła wykonania urządzenia wodnego. Zatem linia rozgraniczenia pomiędzy gruntem pokrytym wodami, a gruntem przyległym nie jest wskazywana w postępowaniu o rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami, przed wykonaniem urządzenia wodnego, od gruntów przyległych, tylko w postępowaniu o ustalenie linii brzegu. Organ II. instancji podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie linii brzegu, a postępowanie o stwierdzenie przejścia gruntów pod wodami do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa stanowi oddzielne postępowanie, które prowadzone jest dopiero po ustaleniu linii brzegu. Decyzja taka pozostaje jednak bez wpływu na ewentualną prawidłowość decyzji ustalającej linię brzegu. Organ ten poza tym podkreślił, że w odniesieniu do wód, w stosunku do których prawa właścicielskie Skarbu Państwa wykonywał Marszałek Województwa, w trwały zarząd Marszałka Województwa przeszły te wody i grunty pokryte wodami, które stanowiły własność Skarbu Państwa w dniu 30 lipca 2005 r. Po tym terminie, na mocy art. 17 Prawa wodnego, na własność Skarbu Państwa przechodziły wyłącznie grunty niestanowiące własności właściciela wód, które zostały zajęte trwale przez powierzchniowe wody płynące w sposób naturalny. Za grunty zajęte przez wody płynące, przysługiwało właścicielowi gruntu odszkodowanie. Nadmienił jednak, że przepis ten nie ma zastosowania do gruntów przeznaczonych na potrzeby robót związanych z inwestycjami i taki grunt nie staje się własnością Skarbu Państwa. Grunt taki powinien być nabyty w trybie cywilnym od dotychczasowych właścicieli, przed rozpoczęciem prac, a tym bardziej przed wydaniem decyzji o ustalenie linii brzegu. Minister uznał natomiast, że pkt II. i III. decyzji Prezydenta z dnia [...] lutego 2011 r. (błędnie oznaczone w decyzji cyframi arabskimi) wydane zostały bez podstawy prawnej. Nie znajdują bowiem odniesienia do przepisów art. 15 Prawa wodnego. Podkreślił, że organ wydający decyzję nie może w sposób dowolny tworzyć jej treści i zawierać w niej zobowiązań i zapisów nie wynikających wprost z przepisów ustawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z dnia [...] grudnia 2019 r. wywiódł Skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił brak realizacji wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1597/17. W ocenie Skarżącego, Organ odwoławczy nie odniósł się do wyroku Sądu Rejonowego dla L. w L. z dnia [...] października 2012 r., sygn. akt [...] oraz wyroku Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] stycznia 2013 r., [...]. Uchybieniem było również pominięcie odpisu orzeczenia Sądu Rejonowego dla L. w L. z dnia [...] października 2012 r., sygn. akt [...]. W piśmie z 28 lipca 2020 r., ustanowiony z urzędu pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz uzupełnił zarzuty podniesione w skardze, wskazując na naruszenie - przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 15 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta L. z [...] lutego 2011 r. ustalająca linię brzegu rzeki [...] nie wiązała się z pozbawieniem przez Skarżącego prawa własności działki nr [...] położonej w obrębie [...] w L., w sytuacji w której jedyną podstawą do wydania deklaratoryjnej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przejścia tej działki do zasobu gruntów Skarbu Państwa była inkryminowana decyzja w przedmiocie ustalenia linii brzegu rzeki; - przepisów postępowania w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zastosowania się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn.. akt IV SA/Wa 1597/17, polegające na całkowitym pominięciu w rozważaniach uzasadnienia zaskarżonej decyzji bezspornej okoliczności, że wyrok Sądu Rejonowego dla L, w L. z dnia [...] października 2012 r. o sygnaturze akt [...] w ogóle nie dotyczył przedmiotowej działki, a zatem jedyną merytoryczną podstawą do przejęcie gruntu przez Skarb Państwa była właśnie inkryminowana decyzja. Zaś decyzja z [...] czerwca 2014 r., była jedynie automatycznym i wynikającym z faktu podjęcia decyzji z [...] lutego 2011 r. działaniem Organu, co zostało pominięte. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, zaznaczając że problematyka związana z kwestią prawa własności dotyczy postępowań prowadzonych w innym trybie niż postępowanie o ustalenie linii brzegu, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a Sąd nie stwierdził podstaw do jej uwzględnienia z urzędu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie zaznaczyć należy, że rozpoznanie tej sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Rozpoznanie jej stało się bowiem konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Z uwagi jednak na wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, w tym szczególnie na [...] oraz objęcia [...] strefą zagrożenia - przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Stąd przewodnicząca Wydziału skierowała ją do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi, przede wszystkim podkreślenia wymaga, że postępowanie nieważnościowe prowadzone jest według szczególnych zasad. Minister zatem rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa zatem jako organ kasacyjny i weryfikuje ten akt administracyjny jedynie w oparciu o znany organom - w dacie wydawania ostatecznej decyzji w trybie zwykłym - materiał dowodowy. Rozpatrywanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji sprowadza się zatem przede wszystkim do rozważań i ocen prawnych. Poza tym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada zatem na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oznacza, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym, a stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym dopuszczalne jest w tym trybie jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być właśnie rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne – skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. m. in. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, wyrok NSA z dnia 27.10.2003 r., sygn. akt IV SA 905/2002, wyrok NSA w Warszawie z dnia 26.09.2000 r., sygn akt V SA 2998/99 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 11.08.2000 r., sygn. akt III SA 1935/99). Oczywistość naruszenia prawa w tym kontekście polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. W sytuacji, gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa, nie można uznać, iż kontrolowane orzeczenie narusza prawo w stopniu "rażącym". Nie można przyjąć, iż jest to przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Należy więc oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa (por. m. in. wyrok NSA z 2.02.2006r., sygn. akt II OSK 489/05, publ. Lex 196694; wyrok WSA z 4.04.2006r., sygn. akt IV SA/Wa 1174/05, publ. LEX nr 205032; wyrok WSA z 30.01 .2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1239/05, publ. Lex 206497). Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie w rozpatrywanej sprawie, bowiem przytoczone w skardze zarzuty nie prowadzą do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji II. instancji. Należy też nadmienić, że w sprawie tej zapadło już orzeczenie WSA w Warszawie Sąd ten w wyroku z 12.12.2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1597/17 uchylił uprzednią decyzje II. instancji utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] lipca 2015 r., nr [...] i stwierdził, że to rozstrzygnięcie jest przedwczesne ponieważ nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy. Zauważył bowiem, że Organ odwoławczy nie wykazał, aby podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela działki nr [...] była kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja ustalająca linię brzegu rzeki [...]. Nakazał również zgromadzenie pełnego materiału dowodowego, w tym dołączenie wyroków sądów powszechnych, wskazywanych przez Stronę. W myśl zaś art. 153 p.p.s.a. Organ ponownie rozpatrujący daną sprawę obowiązany był zastosować się do wskazań co do dalszego postępowania wynikających z prawomocnego wyroku Sądu. Na ścisły związek decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegu rzeki [...] na jej określonym w decyzji kilomertażu z później wydaną decyzją Prezydenta Miasta L. z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przejścia tej działki do zasobu gruntów Skarbu Państwa szczególny nacisk położył pełnomocnik Skarżącego w uzupełnieniu skargi. W ocenie Sądu obecnie rozpatrującego tę sprawę, wbrew zarzutom skargi Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej dopełnił postawionych mu wymogów. Sąd stwierdza, że prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, jej istotne okoliczności i dokonał wnikliwej oceny decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] czerwca 2014 r. nr [...] pod kątem wystąpienia ewentualnych przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Ustalenia poczynione przez Ministra zostały uprzednio w uzasadnieniu szczegółowo przytoczone i zbędne jest ich ponowne referowanie. Trafne są ustalenia Ministra, że decyzja ustalająca linię brzegu nie przesądza w żaden sposób o stosunkach własnościowych gruntów, na których linia ta jest wyznaczana. Wobec tego Minister, po analizie przytoczonych przez Sąd orzeczeń, prawidłowo ocenił, że dotyczą one kwestii własnościowych, a zatem nie mają w tej sprawie istotnego znaczenia. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 15 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Zasadniczy problem w niniejszej sprawie koncentrował się zatem na zagadnieniu czy wydanie decyzji o ustaleniu linii brzegu skutkuje przejściem na rzecz Skarbu Państwa prawa własności gruntów zajętych przez wody rzeki i czy w razie poważnych wątpliwości co do owego przejścia, może to świadczyć o wydaniu z rażącym naruszeniem prawa decyzji ustalającej linię brzegową. Niniejsza sprawa dotyczy więc konsekwencji prawnych wynikających z ustalenia w drodze decyzji linii brzegu na podstawie przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (dalej p. w.) oraz uwarunkowań prawnych stosunków własnościowych gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi. Istotą niniejszej sprawy jest zatem przede wszystkim określenie charakteru prawnego decyzji o ustaleniu linii brzegu, na podstawie art. 15 ust. 2 p.w. Zarzut naruszenia art. 15 p.w. został w skardze niezbyt starannie skonstruowany. Pełnomocnik Skarżącego zarzucając naruszenie art. 15 p.w. nie wskazał bowiem, której jednostki redakcyjnej dotyczy ten zarzut. Art. 15 składa się natomiast z dwunastu ustępów o zróżnicowanej treści normatywnej. Znacząco niestaranne jest zatem konstruowanie przez profesjonalnego pełnomocnika zarzutu przez pakietowe powołanie przepisu o złożonej budowie. Należy zgodzić się z Ministrem, że decyzja ustalająca linię brzegu ma jedynie charakter ustalający i techniczny, pomaga zatem w ustaleniu w jakim zakresie zmianie uległa powierzchnia gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi. Inicjuje więc jedynie proces regulacji zmian własnościowych spowodowanych zmianą koryta cieku wodnego wskutek działań człowieka. Nie prowadzi natomiast samoistnie do przeniesienia prawa własności z dotychczasowego właściciela gruntu na właściciela wód powierzchniowych, które pokryły nowe grunty. Stanowisko to akceptowane jest także w orzecznictwie SN. Zdaniem SN, "Przebieg linii brzegu jest określony przepisami Prawa wodnego i wynika z procesów naturalnych, w wyniku których kształtują się dna i koryta cieków naturalnych, jak również z działalności człowieka (budowy urządzeń regulujących brzegi wód). Linia brzegu nie ma przy tym charakteru stałego, lecz może się zmieniać zarówno wskutek procesów naturalnych, jak również działalności człowieka. Przepisy Prawa wodnego przewidują również specjalną procedurę, w ramach której następuje ustalenie linii brzegu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 Prawa wodnego, ustalenie linii brzegu następuje w decyzji administracyjnej. Decyzja ta kształtuje stan prawny, według którego dokonuje się następnie ustalenia przebiegu granicy między gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi i gruntami do nich przyległymi. Przepisy Prawa wodnego zawierają odrębne od przewidzianych w przepisach kodeksu cywilnego i przepisach regulujących postępowanie rozgraniczeniowe w odniesieniu do granicy kryteria ustalenia linii brzegu" (por. postanowienie SN z 12 maja 2011 r., sygn. III CSK 238/10, LEX nr 964473). Postępowanie o ustalenie linii brzegu nie jest zatem postępowaniem o rozgraniczenie nieruchomości. SN w cytowanym postanowieniu wskazał, że ustalenie linii brzegu wykracza poza funkcje związane z określeniem stosunków własnościowych na gruntach pokrytych wodami powierzchniowymi, lecz ma znaczenie dla wykonywania przez osoby trzecie prawa polegającego na powszechnym korzystaniu z wód oraz zadań organów państwa związanych z gospodarką wodną. We wcześniejszej uchwale 7 sędziów SN, mającej charakter zasady prawnej z 8 listopada 1971 r., sygn. III CZP 28/71, SN podzielił stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 4 lutego 1967 r., III CR 382/66 (OSNCP 1968, poz. 63) oraz w wyroku z dnia 15 listopada 1968 r., III CRN 264/68 (OSNCP 1969 r., poz. 118), że przepisy prawa wodnego nie wyłączają drogi sądowej do dochodzenia roszczeń cywilnych dotyczących gruntów przybrzeżnych oraz do rozpoznawania sporów o własność gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi w granicach określonych ustalonymi liniami brzegu. Wymienione sprawy są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 k.p.c., podlegają więc rozpoznaniu przez sądy powszechne (art. 2 § 1 k.p.c.), skoro brak jest przepisu szczególnego, który by je przekazywał do właściwości innych organów (art. 2 § 3 k.p.c.). W piśmiennictwie dotyczącym ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne wyrażono pogląd, według którego "Podstawowym zagadnieniem rysującym się na tle obowiązywania art. 15 jest kwestia związana z charakterem prawnym wytyczania linii brzegowej. Celem wytyczenia linii brzegowej jest ustalenie prawnego rozmiaru koryta cieku naturalnego odstępującego na niektórych jego odcinkach od cieku w jego szerokości naturalnej. Nie jest to typowe rozgraniczenie w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego oraz przepisów ustawy z dnia 17 maja 1988 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (jedn. tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.). (...). Decyzja o ustaleniu linii brzegowej ma stanowić jedynie dowód konieczny do innych rozstrzygnięć sądowych i administracyjnych. Tego postępowania nie można traktować jako postępowania rodzącego w pełni skutki rozgraniczenia nieruchomości, jest ono szczególnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się tylko do ustalenia linii brzegowej dla naturalnego cieku wodnego, a nie typowym rozgraniczeniem gruntu, bez wkraczania w sferę innych uprawnień właścicielskich. W przypadku wystąpienia takiego stanu faktycznego właścicielom przyległych gruntów do linii brzegowej będzie służyć ochrona na podstawie przepisów o ochronie własności". (por. J. Szachułowicz, Nowe prawo wodne z komentarzem, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003, s. 71-73). Nie można się zgodzić ze stanowiskiem Skarżącego oraz jego pełnomocnika, że wydana w wyniku postępowania określonego w art. 15 p.w. decyzja administracyjna o ustaleniu linii brzegu kształtuje stan prawny, według którego dokonuje się następnie ustalenia przebiegu granicy między gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi i gruntami do nich przyległymi i może stanowić podstawę przejścia gruntów na rzecz Skarbu Państwa. Za pomocą regulacji zawartej w art. 15 ust. 2 i 3 p.w. nie można bowiem ustalać stanu prawnego gruntów pokrytych wodami oraz gruntów przyległych. Organ ustalający na podstawie art. 15 ust. 2 p.w. w drodze decyzji linię brzegu, nie jest uprawniony do rozstrzygania stanu prawnego nieruchomości. Wobec tego przeciwne wnioski i sugestie Skarżącego są chybione. Co istotne, decyzja wydawana na podstawie art. 15 ust. 2 p.w., jest decyzją związaną. W wypadku wydania takiej decyzji, zaistnienie stanu faktycznego w postaci dostarczonego przez wnioskodawcę projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych nie wiąże się z jakąkolwiek możliwością wyboru działania przez organ wskazany w art. 15 ust. 2 pkt 1-3 p.w. Decyzja o ustaleniu linii brzegu jest więc aktem związanym w tym sensie, że organ przy jej wydawaniu jest zobowiązany do wydania decyzji zgodnej z żądaniem wnioskodawcy, na podstawie dostarczonego przez wnioskodawcę projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, jeśli nie stwierdzi niezgodności wniosku z przepisami prawa. Na marginesie natomiast zauważyć należy, że uzasadnione wątpliwości dotyczące stanu prawnego nieruchomości, w ramach których występują grunty pokryte wodami i grunty przyległe – tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie - nie pozwalają na prowadzenie postępowania w trybie przepisów p.w. służącego aktualizacji informacji widniejących w ewidencji. W takiej sytuacji wymagane jest wszczęcie odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym, który dopiero jest władny do rozstrzygnięcia sporu na tle stanu prawnego gruntów pokrytych wodami oraz gruntów przyległych. Podsumowując tę część rozważań, stwierdzić należy, że decyzja o ustaleniu linii brzegu (art. 15 ust. 2 p.w.), stanowi wyłącznie odzwierciedlenie aktualnego stanu pokrycia gruntów wodami. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny i nie kształtuje nowego stanu prawnego gruntów pokrytych wodami oraz gruntów przyległych, a jedynie potwierdza stan faktyczny i prawny zaistniały wcześniej na skutek pokrycia gruntów wodami powierzchniowymi. Decyzja o ustaleniu linii brzegu niejako podciąga w sposób wiążący dany stan faktyczny zaistniały na gruntach pokrytych wodami pod normę prawną wynikającą z treści art. 15 p.w. Opisywana decyzja pośrednio ustala jakie prawa wynikają z rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. Nie tworzy jednak tych praw. Jest to zatem akt administracyjny, który jedynie pośrednio może wpływać na powstanie stosunków cywilnoprawnych, przez to, że stanowi on niezbędny oraz wstępny warunek umożliwiający uregulowanie stanu prawnego nieruchomości. Trzeba też podkreślić, że związany charakter decyzji o ustaleniu linii brzegu nie pozostawia organowi administracyjnemu luzu decyzyjnego w zakresie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa. Organ właściwy do jej wydania powinien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami p.w. i jest zobligowany do wydania takiej właśnie decyzji, jeżeli wnioskodawca spełni wymagania określone przepisami p.w. Przesłanki wydania decyzji o ustaleniu linii brzegu zostały narzucone przez ustawodawcę w przepisach p.w. Związany charakter decyzji o ustaleniu linii brzegu jest jednocześnie środkiem zabezpieczającym interes prawny lub faktyczny wnioskodawcy. Organ ustalający w drodze decyzji linię brzegu nie jest zatem uprawniony do rozstrzygania stanu prawnego nieruchomości, na których znajdują się grunty pokryte wodami i grunty przyległe. Co ma zaś zasadnicze znaczenie w rozpatrywanej sprawie w kontekście stanowiska przyjętego przez Organ I. instancji - organ ustalający w drodze decyzji linię brzegu nie może uzależnić wydania decyzji o ustaleniu linii brzegu na gruntach stanowiących własność osób fizycznych lub prawnych, które nie zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa w związku z przeprowadzeniem prac regulacyjnych, od uprzedniego nabycia tych gruntów. Stąd stanowisko I. instancji było błędne. Postępowanie mające na celu ustalenie w drodze decyzji administracyjnej linii brzegu ma charakter wtórny wobec zdarzeń faktycznych spowodowanych w szczególności tym, że woda mająca właściwości kinetyczne jest w ciągłym ruchu oraz tego, że linia brzegu nie jest kategorią stałą. Na skutek zdarzeń prawnych wywołanych tymi czynnikami, a także działaniem ludzkim (inwestycyjnym) powstaje potrzeba ustalenia w drodze decyzji aktualnej linii brzegu. W razie powstania wątpliwości, co do tego czyją własnością jest grunt pokryty wodami, powinno zatem najpierw dojść do ustalenia w drodze decyzji aktualnej linii brzegu, a następnie dopiero może nastąpić rozstrzygnięcie sporu co do włąsniości w drodze odpowiedniego procesu cywilnego. Ustalenie linii brzegu jest zatem etapem wstępnym regulacji stanu prawnego gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. Skład orzekający obecnie w tej sprawie w pełni podziela przy tym pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z 3 września 2010 r. (sygn. I OSK 1457/09, LEX nr 745030) zgodnie z którym, ustalenie spornych granic nieruchomości w prawomocnym rozstrzygnięciu sądu powszechnego wyłącza możliwość innego ustalenia granicy przez organ administracji. W orzecznictwie SN ugruntowany jest zaś pogląd, według którego "Sporów o własność wód i związanych z nimi gruntów nie przekazują do właściwości organów administracyjnych przepisy prawa wodnego, określające kognicję organów administracji wodnej w sprawach podlegających rozpoznaniu w postępowaniu wodnoprawnym. Wprawdzie niektóre z decyzji organów administracji wodnej, np. w sprawie o ustalenie linii brzegu (...) mogą oddziaływać bezpośrednio na treść i zakres prawa własności, jednakże nie wynika z tego wyłączenie sporów o własność wód i gruntów z nimi związanych z właściwości sądów powszechnych. Może tu być jedynie mowa o ograniczeniu kompetencji sądów powszechnych w powyższym zakresie objętym orzecznictwem organów administracji wodnej" (por. postanowienie SN z 12 maja 2011 r., sygn. III CSK 238/10, LEX nr 964473). Także w uzasadnieniu wyroku SN z 11 października 1977 r., sygn. II CR 316/77 (OSNC 1978, nr 7, poz. 121) w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, w której istotne było ustalenie linii brzegu, SN stwierdził, że "należało ustalić, czy określona linia jest nadal aktualna. Gdyby zaś okazało się, że nie, wówczas należałoby strony zainteresowane odesłać na drogę postępowania administracyjnego przewidzianego zarządzeniem Prezesa Centralnego Urzędu Gospodarki Wodnej z dnia 10 stycznia 1964 r. w sprawie ustalenia linii brzegu na wodach śródlądowych i zawiesić postępowanie w sprawie niniejszej do czasu wydania w tym przedmiocie decyzji przez właściwy organ administracji". Pomimo, że wyrok ten został wydany na podstawie stanu prawnego wynikającego z przepisów ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230), to cytowana teza tego wyroku zachowała aktualność na gruncie przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.) w okolicznościach niniejszej sprawy. Przepisy ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne nie wyłączają drogi sądowej do dochodzenia roszczeń cywilnych dotyczących gruntów pokrytych wodami oraz gruntów przybrzeżnych. Ustawa z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne nie zawiera bowiem przepisów wyłączających drogę sądową w sprawach o własność wód i gruntów związanych z tymi wodami. Ustawodawca przy tym nigdy nie zakładał, aby poprzez ustalenie linii brzegu mogło dochodzić do zajęcia nieruchomości bez odszkodowania na podstawie Prawa wodnego z 2001 r. (w odniesieniu do naturalnych procesów koryto twórczych) lub bez wykupu w drodze postępowania cywilnego (w związku z pracami regulacyjnymi). Skarżący oraz jego pełnomocnik, podobnie jak i Organ I. instancji dokonali błędnej wykładni art. 15 ust. 2 i 3 p.w. wskazując, że przez ustalenie w drodze decyzji linii brzegu następuje zajecie nieruchomości, w tym wypadku bez odszkodowania. Taka wykładnia art. 15 ust. 2 i 3 p.w. nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Jeśli natomiast doszło do przeprowadzenia prac inwestycyjnych prowadzących do zmiany koryta przedmiotowej rzeki bez uprzedniego uzyskania praw do nieruchomości, które na skutek tych prac znalazły się pod wodą, to nie może to świadczyć o wadliwości decyzji ustalającej ową linię brzegową. Z tego względu trafne i właściwe były ustalenia Ministra, że decyzja Prezydenta Miasta L. z [...] lutego 2011 r., nr [...] nie została dotknięta nieważnością, poza jej ustaleniami zawartymi w pkt. II oraz III, zamieszczonymi tam bez podstawy prawnej. Ustawodawca w przepisach ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne regulujących ustalenie w drodze decyzji linii brzegu (art. 15 ust. 2 p.w.) nie przekazał organom określonym w art. 15 ust. 2 pkt 1-3 p.w. rozstrzygania w drodze decyzji spraw związanych ze sporem o własność wód i gruntów pokrytych wodami oraz gruntów przyległych. W rozpatrywanej sprawie Minister prawidłowo wykonał wskazania wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1597/17, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., wnikliwie ocenił znaczenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i zasadnie przyjął brak jego wpływu na rozstrzygniecie niniejszej sprawy, właściwie zinterpretował przepisy prawa materialnego mające w niej zastosowanie i wydał swą decyzję z zachowaniem zarówno art. 15 k.p.a., jak i pozostałych przepisów procesowych zawartych w k.p.a. Nie naruszył w szczególności, wbrew zarzutom skargi, art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, wobec nietrafności argumentacji podniesionej przez Stronę skarżącą i braku podstaw do uwzględnienia skargi z urzędu, Sąd uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.