II SA/Kr 787/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Mirosław Bator SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2020 r. sprawy ze skargi T. M. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 marca 2020 r. znak : [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu l instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej T. M. kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta N. S. postanowieniem z dnia 29 listopada 2019 r., znak [...] na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z ort. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 z późn.zm.) oraz art. 77, art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn.zm.) w sprawie samowolnych robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. [...] w N. S. - działka nr [...] w obr. 20 nakazał T. M. - właścicielce lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w N. S. działka nr [...] w obr. [...] - uzupełnić materiał dowodowy i dostarczyć do inspektoratu Ekspertyzę techniczną dotyczącą wykonania samodzielnego przewodu wentylacyjnego dla pomieszczenia pełniącego funkcję kuchenną w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. [...] w N. S. - działka nr [...] w obr. [...]. Zaznaczono, że ekspertyza techniczna powinna zostać sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane oraz będącą członkiem stosownej izby samorządu zawodowego. Jednocześnie oznaczono termin dostarczenia w/w dokumentów do dnia 31 grudnia 2019 r. W postanowieniu pouczono, że nie przysługuje na nie zażalenie. Postanowienie to zaskarżyła zażaleniem T. M., a Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 27 marca 2020 r., znak [...], nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej "k.p.a.") oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zmian., dalej "prbud"). W uzasadnieniu tego postanowienia MWINB wskazał, że w jego ocenie w niniejszej sprawie zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, z uwagi na wyłączenie przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Postanowienie PINB nr [...] z dnia 29 listopada 2019 r. znak: [...] zostało wydane na podstawie art. 77 k.p.a., którego treść przytoczono. Zgodnie z art. 134 k.p.a. "organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne ". Z uwagi na brak możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie art. 77 k.p.a. organ odwoławczy nie może odnieść się do uwag zawartych w zażaleniu. Jedynie na marginesie należy wskazać, że zaskarżone postanowienie ma charakter dowodowy i jest niezaskarżalne w przeciwieństwie do postanowienia wydawanego w trybie art. 81c ust 2 ustawy Prawo budowlane. Skoro organ I instancji zdecydował się wydać postanowienie w oparciu o przepisy ogólne postępowania dowodowego, a nie w oparciu o regulacje wskazaną w art. 81c ust. 2 prbud., to konsekwentnie również kwestię zaskarżalności należy oceniać wedle zasady ogólnej określonej w k.p.a.. Dodatkowo należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 142 k.p.a. "postanowienie, na które nic służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji". Prawidłowość wydania postanowienia nr [...] znak: PINB [...] może być weryfikowana w ewentualnym odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie przed organem I instancji. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. M.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1-4 k.p.a., art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a., przez przyjęcie, że art. 77 k.p.a. może stanowić podstawę nałożenia na stronę obowiązku dostarczenia specjalistycznej ekspertyzy technicznej, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie ewentualne zastosowanie mógł znaleźć odpowiedni przepis szczególny ustawy Prawo budowlane, oraz w konsekwencji błędne stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia. Na podstawie tych zarzutów wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia PINB dla Miasta N. S. nr [...] z dnia 29 listopada 2019 r. znak: [...] i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że MWINB zaniechał oceny czy przepis art. 77 k.p.a. został prawidłowo zastosowany przez organ I instancji, mimo, iż właśnie naruszenie art. 77 k.p.a. było przedmiotem podniesionego w zażaleniu zarzutu. Samo zastosowanie i wskazanie błędnej podstawy prawnej w postanowieniu PINB nie może przesądzać o braku podstaw do podważenia wadliwego rozstrzygnięcia. Dopuszczalność zażalenia jest determinowana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie zażalenia przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe - to wniesienie zażalenia od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. Obowiązkiem MWINB była ocena charakteru i prawidłowej podstawy prawnej postanowienia PINB z dnia 29 listopada 2019 r., albowiem te właśnie przesłanki determinowały ewentualne zastosowanie art. 134 k.p.a. Przepis art. 77 k.p.a. stanowi ogólny przepis regulujący postanowienia dowodowe i prawdą jest, że na żadne czynności dowodowe, w tym postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Jednakże określone w Kodeksie postępowania administracyjnego zasady dotyczące postępowania dowodowego doznają ograniczenia zawsze wtedy, gdy zastosowanie znajdzie przepis szczególny. Takim właśnie przepisem jest m.in. art. 81c ust. 2, art. 50 ust. 3 i art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowalne, które określają przesłanki nałożenia na stronę obowiązku dostarczenia ekspertyzy. Jeżeli zatem przeprowadzenie dowodu wiąże się z koniecznością zastosowania przepisu szczególnego, to znaczy, że to ten przepis szczególny determinuje sposób postępowania organu, a jeżeli przepis ten przewiduje możliwość zaskarżenia postanowienia wydanego w tym przedmiocie, to takie postanowienie dowodowe jest zaskarżalne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Łodzi z dnia 23 stycznia 2018 r. II SA/Łd 893/17). Twierdzenie MWINB jakoby organ mógł dowolnie "zdecydować" czy nakłada na stronę obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej w drodze niezaskarżalnego postanowienia dowodowego wydanego w oparciu o ogólny przepis art. 77 k.p.a., czy też w drodze postanowienia wydanego na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, które szczegółowo określają przesłanki nałożenia na stronę takiego obowiązku, jest w ocenie skarżącej błędne i narusza art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość nałożenia na stronę obowiązku dostarczenia specjalistycznej ekspertyzy w każdej sytuacji i czasie w drodze niezaskarżalnego postanowienia wydanego w trybie art. 77 k.p.a., to przepisy ustawy Prawo budowlane szczegółowo określające sytuacje (przesłanki), w których możliwe jest żądanie od strony dostarczenia takiej ekspertyzy byłyby całkowicie zbędne. Dodatkowo podkreślono, że przerzucenie na stronę obowiązku dostarczenia specjalistycznego dowodu oraz pokrycia kosztów jego uzyskania winno mieć szczególną podstawę prawną (art. 6 k.p.a.). Nałożenie na skarżącą obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej wymagało wydania przez PINB postanowienia na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, w związku z czym błędne wskazanie jako podstawy prawnej art. 77 k.p.a. nie pozbawia skarżącej prawa do złożenia zażalenia. Skarżąca wskazała również, że wymieniony, jako jeden z adresatów zaskarżonego postanowienia M. F. (współwłaściciel lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. [...] w N. S., dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...] [...]) zmarł, a spadek po nim nabyła żona B. F. oraz córka J. M.. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo odnosząc się do kwestii związanej z następcami prawnymi po zmarłym jednym z adresatów postanowienia należy w pierwszej kolejności wskazać, że z załączonego do skargi wydruku księgi wieczystej wynika, że okoliczność zmiany właściciela wynikająca z aktu poświadczenia dziedziczenia po P. M. F. została ujawniona w księdze wieczystej w dniu 11 maja 2020 roku (wniosek wpłynął zaś do sądu wieczystoksięgowego w dniu 14 kwietnia 2020 roku) – a zatem po wydaniu zaskarżonego postanowienia MWINB z dnia 27 marca 2020 roku. Jednocześnie zwrócić uwagę należy na jednolicie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym "prawem do złożenia zarzutu pozbawienia prawa udziału w postępowaniu rozporządza tylko strona, która została tego prawa w swej ocenie pozbawiona " (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2018 roku, sygn. akt Vn SA/Wa 1143/17). Wobec powyższego skarżąca nie może się skutecznie powoływać na pominięcie innych podmiotów w postępowaniu, w którym wydano zaskarżone postanowienie. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Stosownie do art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Na podstawie art. 145 § 1 pkt "c" p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest postanowienie MWINB stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu I instancji. Co do zasady w takich sytuacjach sąd administracyjny ogranicza się do zbadania wyłącznie prawidłowości oceny dokonanej przez organ odwoławczy - czy faktycznie postanowienie organu I instancji było niezaskarżalne. Jednakże działając w granicach sprawy, zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił również postanowienie organu I instancji z przyczyn wskazanych poniżej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta N. S. nakazał "uzupełnić materiał dowodowy i dostarczyć do inspektoratu Ekspertyzę techniczną". Jako podstawę prawną wskazał ogólne przepisy kompetencyjne z ustawy Prawo budowlane oraz art. 77 k.p.a. (dotyczący postępowania dowodowego) i art. 123 k.p.a., zgodnie z którym: "W toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia." (§1) i "Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej." (§ 2). W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę, że w ustawie Prawo budowlane znajduje się przepis szczególny, przewidujący możliwość nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na stronę postępowania obowiązku przeprowadzenia ekspertyzy. Mianowicie w myśl art. 81c ust. 2 ustawy "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia". Co istotne, ust. 3 art. 81c stanowi: "Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie". W świetle powyższego należy zauważyć, że postanowienie nakładające na stronę obowiązek przedłożenia w organie nadzoru budowlanego obowiązku ekspertyzy technicznej może być wydane tylko w sytuacji, gdy spełnione są warunki wynikające z treści przytoczonego wyżej art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane tj. w razie uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Słusznie zwraca się uwagę w skardze na fakt, że tego rodzaju ekspertyzy bywają bardzo kosztowne. Organy nadzoru budowlanego nie mogą, wyłącznie na podstawie ogólnych norm kompetencyjnych przerzucać na stronę obowiązku sfinansowania tego rodzaju ekspertyz, jednocześnie odbierając im możliwości zaskarżenia postanowienia nakładającego ten obowiązek. W ocenie Sądu tego rodzaju działanie stanowi obejście przepisu art. 81c ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowalne i narusza ogólne zasady postępowania, w szczególności zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Wreszcie przepis art. 6 k.p.a. stanowi, że "organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Nakładając na stronę postępowania obowiązek określony w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane na podstawie przepisów ogólnych de facto pozbawiono stronę możliwości kontroli instancyjnej – przysługującej jej przecież na podstawie art. 81c ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Ten ostatni przepis daje stronie, na którą taki obowiązek został nałożony, możliwość wniesienia zażalenia. W dalszej kolejności art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przyznaje takiej osobie prawo kontroli sądowej mawianego postanowienia - z możliwością wstrzymania jego wykonania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.). W przypadku prawidłowego zastosowania przepisów umożliwiających nałożenie na stronę obowiązku przedłożenia ekspertyzy budowlanej wykonanie takiego obowiązku zostaje odroczone przynajmniej do zakończenia kontroli administracyjnej kontroli instancyjnej, a może być odroczone aż do czasu prawomocnego zakończenia dwuinstancyjnego postępowania sądowego w zakresie kontroli postanowienia. Tymczasem w sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie wykonanie obowiązku miało nastąpić w terminie określonym w postanowieniu organu I instancji, a prawidłowość nałożenia tego obowiązku mogłaby być kontrolowana dopiero po rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej decyzją – w ramach zarzutu odwołania (art. 142 k.p.a.). Zwrócił zresztą na to uwagę organ odwoławczy w treści zaskarżonego postanowienia, wskazując, że "Prawidłowość wydania postanowienia nr [...] znak: PINB [...] może więc być weryfikowana w ewentualnym odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie przed organem I instancji". MWINB podszedł do sprawy czysto formalistycznie, przyjmując, że "organ I instancji zdecydował się wydać postanowienie w oparciu o przepisy ogólne postępowania dowodowego, a nie w oparciu o regulację wskazaną w art. 81 c ust. 2 prbud.". Błędnie przyjęto, że organ I instancji może tak swobodnie decydować o podstawie prawnej swojego postanowienia i w konsekwencji o jego zaskarżalności. Sąd całkowicie zgadza się z poglądem wyrażonym w skardze i powołanym w niej wyroku WSA w Łodzi z dnia 23 stycznia 2018 r. II SA/Łd 893/17, który został wydany w analogicznym stanie faktycznym. Sąd wskazał w nim: "postanowienie PINB z dnia (...) choć przywołuje za podstawę art. 77 § 2 k.p.a. w rzeczywistości nakłada nowy obowiązek przedstawienia przez inwestorkę ekspertyzy technicznej (...) i jako podstawę prawną winno wskazywać art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, od którego przysługuje zażalenie na podstawie ust. 3 art. 81c przywołanej ustawy. Organ odwoławczy stosując na gruncie rozpoznawanej sprawy dyspozycję art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. zobligowany był w pierwszej kolejności do oceny dopuszczalności zażalenia. Dopuszczalność zażalenia jest natomiast determinowana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie zażalenia przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe - to wniesienie zażalenia od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. Obowiązkiem organu odwoławczego była zatem ocena charakteru i prawidłowej podstawy prawnej postanowienia z dnia (...), a te właśnie przesłanki determinowały ewentualne zastosowanie art. 134 k.p.a. Uchylając się od dokonania tej oceny (...) wydając zaskarżone postanowienie naruszył art. 134 k.p.a. w związku z art. 77 § 2 k.p.a. oraz art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego". Te same przepisy naruszył MWINB wydając zaskarżone postanowienie. Nakładając obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej organ I instancji w istocie zastosował art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, choć powołał inny przepis. Tego rodzaju postanowienie, zgodzie z art. 81c ust. 3 ustawy Prawo budowlane jest zaś zaskarżalne zażaleniem. Podstawą uchylenia również postanowienia organu I instancji (mimo odmiennej praktyki sądowej w tego rodzaju postępowaniach) jest ekonomika procesowa. Ograniczając się do uchylenia wyłącznie zaskarżonego postanowienia MWINB – zgodnie z powyższymi wskazaniami organ II instancji zobligowany byłby rozpoznać zażalenie od postanowienia PINB z 29 listopada 2019 r. Ponieważ organ I instancji nałożył omawiany obowiązek bez rozważenia podstaw faktycznych i prawnych wynikających z treści art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, postanowienie to nie przeszłoby pozytywnie kontroli instancyjnej. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy nadzoru budowlanego rozważą zasadność nałożenia omawianego obowiązku w świetle przesłanek wskazanych w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Mając powyższe na względzie sąd w punkcie I wyroku orzekł o uchyleniu postanowień organów obu instancji na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Również w ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią fakt śmierci M. F.. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.