VII SA/Wa 604/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę UZASADNIENIE 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "SKO", "organ odwoławczy"), decyzją z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 39 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994), po rozpatrzeniu odwołania B. B. (dalej: ,,skarżący’’), od decyzji [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. (dalej: "[...]ZDW", ,,organ I instancji’’) z [...] października 2019 r., Nr [...] odmawiającej B. B. wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] na teren działki o nr ew. [...] w miejscowości M. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że [...]ZDW w W. decyzją z [...] października 2019 r. Nr [...] odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] na teren działki o nr ew. [...]. B. B. złożył odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że działka nr [...] położona jest na stoku od drogi wojewódzkiej nr [...] w dół w kierunku do rzeki W. Działka ta na swojej długości przedzielona jest rozlewiskiem. Do dolnej części działki można dojechać od ul. L. Zaznaczył też, iż od 1989 r. korzysta z pasa drogowego w miejscu przedmiotowego zjazdu i do września 2019 r. nigdy nie nastąpiło zagrożenie w ruchu drogowym. SKO w W. powołało się na art. 29 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; dalej: "u.d.p."), zgodnie z którym ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Wskazało, że w myśl § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. SKO odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazało, że przepisy u.d.p. nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu. W przypadku ustalenia, a następnie wykazania, że zaprojektowany przez właściciela lub użytkownika nieruchomości zjazd zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, stanowi to podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu. Wydanie decyzji o udzieleniu bądź odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu następuje w oparciu o aktualny stan wynikający z organizacji ruchu drogowego, nie może organ czynić rozważań stanowiących przedmiot odrębnego postępowania i opierać się o zdarzenia przyszłe i niepewne. Kwestia, że nieruchomość nie posiada innego dostępu do drogi publicznej, stąd koniecznym jest urządzenie zjazdu w projektowanym miejscu, nie może stanowić wystarczającego argumentu przeciwko odmowie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Ani z treści art. 29 u.d.p., jak również innych przepisów u.d.p. nie wynika obowiązek udzielenia zezwolenia w sytuacji, gdy nieruchomość nie graniczy w innym miejscu z drogą publiczną. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy u.d.p. oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr.43, poz. 430) nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną. SKO zauważyło, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż działka nr [...] ma dostęp do drogi zlokalizowanej na działkach nr ew. [...] i [...] ul. L. Proponowane rozwiązanie wprowadza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jest to bowiem miejsce włączania się pojazdów do ruchu. Lokalizacja zjazdu będzie zatem powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu. Nie powinno też dochodzić do nadmiarowego urządzania zjazdów do dróg klasy G. SKO uznało zatem, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa, a organ prawidłowo odmówił wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej. 2. Skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję SKO w W. z [...] stycznia 2020 r., wniósł B. B. W uzasadnieniu podniósł m.in., że zarówno organ I jak i II instancji nie przyjmuje do wiadomości, iż zjazd ten jest jedynym możliwym dojazdem do działki skarżącego z budynkiem gospodarczym. Wskazał, że dalsze podtrzymywanie decyzji o odmowie wydania zezwolenia potęgowałoby zagrożenie w ruchu drogowym, bowiem np. chcąc przenieść 20 skrzynek na owoce lub inne rzeczy z posesji - działka nr [...], na działkę nr [...] musi przejść przez drogę nr [...] - 40 razy w tym 20 razy w jedną stronę i 20 razy z powrotem, lawirując pomiędzy jadącymi samochodami w obu kierunkach: K. – G. - K. Zaznaczył także, że w przypadku podtrzymania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu (w takim zakresie jak proponował w Rejonie Drogowym O. – P., na zmianę linii ciągłej na przerywaną pasa drogowego na długości ok. 8-10 m przy działce nr [...]), to prosi o rozważenia wykonanie w ciągu komunikacji pieszej pomiędzy posesją - działka nr [...] a działką nr [...] przejścia dla pieszych tzw. "ZEBRA". Rozwiązanie to w jakimś stopniu zapewni bezpieczeństwo przy przechodzeniu przez drogę zarówno skarżącemu jak i jego rodzinie. Zdaniem skarżącego powyższe rozwiązanie jest mniej korzystne, jak zezwolenie na zjazd. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie organy odmówiły skarżącemu wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] na teren działki o nr ew. [...]. Zdaniem skarżącego, działka nr [...] położona jest na stoku od drogi wojewódzkiej nr [...] w dół w kierunku do rzeki W. i na swojej długości przedzielona jest rozlewiskiem. Do dolnej części działki można dojechać od ul. L. a do górnej jej części dostęp możliwy jest od drogi wojewódzkiej nr [...]. Zdaniem organów działka nr [...] ma dostęp do drogi zlokalizowanej na działkach nr ew. [...] i [...] ul. L. Proponowane przez skarżącego rozwiązanie wprowadza zaś zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jest to bowiem miejsce włączania się pojazdów do ruchu. Ta lokalizacja zjazdu będzie zatem powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu i lokalizacja zjazdu w proponowanym miejscu jest niemożliwa. Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom a nie skarżącemu. 2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 4 u.d.p. jest decyzja uznaniową. Oznacza to, że kontrola sądowa takiej decyzji jest co do zasady ograniczona. Sąd bada bowiem jedynie, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy wydawaniu decyzji granic uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami. Badaniu podlega także, czy przy podjęciu decyzji został uwzględniony słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, oraz czy respektowano konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 468/20). Luz decyzyjny organu w zakresie zgody na lokalizację zjazdu jest zatem pochodną przepisów w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i oceny faktycznego usytuowania nieruchomości względem której wydawana jest owa decyzja. W przypadku konfliktu interesów w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu należy przyznać prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 936/19). Zarządca drogi powinien rozważyć, czy wykonanie zjazdu przyczyniłoby się do ograniczenia płynności ruchu pojazdów i czy ograniczyłoby to bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego (por. wyrok WSA w Łodzi z 17 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 892/19). Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Przepis ten zawiera postulat ograniczenia liczby i częstości zjazdów, który należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacji, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie, należy, z uwagi na bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną. Dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może wnieść do organu właściwego o zezwolenie na lokalizację zjazdu bezpośredniego z drogi krajowej. Oznacza to, że postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej powinno poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o lokalizację zjazdu, a organ administracyjny - w przeciwnym wypadku - nie ma uprawnienia do przewidywania ewentualnego rozstrzygnięcia sądowego w tej sprawie, czy też do kalkulowania stopnia uciążliwości takiej służebności dla nieruchomości obciążonych. Nie jest zaś rzeczą organów administracji ani sądu administracyjnego ocena, czy możliwe jest ustanowienie w konkretnych okolicznościach służebności drogi koniecznej. Ta kwestia, w razie braku porozumienia między zainteresowanymi, może być oceniona tylko przez sąd cywilny (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 marca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 878/17). Z akt sprawy nie wynika zatem to, czy skarżący podjął jakiekolwiek próby związane z dodatkowym innym (tj. bardziej korzystnym z punktu widzenia skarżącego) dostępem do części górnej działki nr [...] poprzez np. ustanowienie służebności drogi koniecznej na innych sąsiednich działkach. Ustanowienie służebności drogi koniecznej daje prawo do korzystania z drogi w celu posiadania dostępu do drogi publicznej z tej nieruchomości, która z różnych przyczyn została tego dostępu pozbawiona, a rozsądnie rozumując taki dostęp mieć musi. 3. Zasadnie przyjęły organy, że przepisy u.d.p. nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu. W przypadku ustalenia, a następnie wykazania, że zaprojektowany przez właściciela lub użytkownika nieruchomości zjazd zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, stanowi to podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu. Wydanie decyzji o udzieleniu bądź odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu następuje w oparciu o aktualny stan wynikający z organizacji ruchu drogowego, nie może organ czynić rozważań stanowiących przedmiot odrębnego postępowania i opierać się o zdarzenia przyszłe i niepewne. Kwestia, że nieruchomość nie posiada innego dostępu do drogi publicznej, stąd koniecznym jest urządzenie zjazdu w projektowanym miejscu, nie może stanowić wystarczającego argumentu przeciwko odmowie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Ani z treści art. 29, jak również innych przepisów u.d.p. nie wynika obowiązek udzielenia zezwolenia w sytuacji, gdy nieruchomość nie graniczy w innym miejscu z drogą publiczną (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 września 2008 r. sygn. akt II SA/GL 316/08). Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. A taka sytuacja występuje w tym przypadku. 4. Zjazd z drogi ruchu przyśpieszonego jest dopuszczalny wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu. Organ powinien zatem wyjaśnić dostatecznie, czy taka inna możliwość istnieje (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2296/16). W niniejszej sprawie organy w decyzjach wskazały, że działka nr [...] ma dostęp do drogi zlokalizowanej na działkach nr ew. [...] i [...] ul. L. Proponowane przez skarżącego rozwiązanie wprowadza zaś zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jest to bowiem miejsce włączania się pojazdów do ruchu. Ta lokalizacja zjazdu będzie zatem powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu. Nie powinno tez dochodzić do nadmiarowego urządzania zjazdów do dróg klasy G. A zatem, zdaniem Sądu, organy prawidłowo uzasadnił swoją odmowę w ramach uznania administracyjnego poprzez zindywidualizowanie przesłanek. Stąd, zaskarżone decyzje organów nie naruszają prawa. Nadmiar zjazdów ogranicza bezpieczeństwo i możliwość szybkiego poruszania się po drodze publicznej klasy G, do czego jest ona przeznaczona. Dlatego powszechnie przyjmuje się prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem osób, posiadających tereny w pobliżu dróg publicznych (por. wyrok NSA z 18 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1466/11). 5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.