II OSK 1182/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 160/06 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej dotyczącej nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 160/06, oddalił skargę wniesioną przez A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan faktyczny sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] i orzekł o nakazaniu J. i A. S. rozbiórki murku oporowego oraz płyty gnojowej o wymiarach 9,30 x 4,40 m usytuowanej na działce nr [...] położonej we wsi J. Skargę na tę decyzję wniesioną przez J. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 czerwca 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 163/04, oddalił. Także skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1420/04. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że na wniosek A. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] w oparciu o podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę wymienionego obiektu. Po przeprowadzeniu zaś postępowania co do przyczyn wznowienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]. Nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Organ ustalił, że w postępowaniu rozpoznawczym korespondencja i decyzje adresowane do obydwu małżonków J. i A. S., odbierane były bez zastrzeżeń przez J. S. lub dorosłego domownika – ich syna. W tej sytuacji przyjąć należało, ze pisma doręczane były zgodnie z art. 43 kpa, wobec czego bezzasadne jest twierdzenie o nie braniu udziału w postępowaniu bez własnej winy. Ponadto organ podkreślił, że zarzut dotyczący braku udziału A. S. w postępowaniu podnoszony był bezskutecznie przez J. S. zarówno w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, jak i w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po rozpoznaniu odwołania A. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając w całości stanowisko i pogląd organu pierwszej instancji o braku podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. S. zarzucił, iż organy bezzasadnie przyjęły, że nie bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Przebywał bowiem za granicą (w USA), a korespondencję odbierała żona J. S., która pozostawała z nim w faktycznej separacji i nie przekazywała jej mężowi. Tych istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności nie wyjaśniły orzekające w sprawie organy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację i w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w motywach wyroku oddalającego skargę na wstępie stwierdził, iż prawidłowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po ustaleniu, że wniosek pochodzi od strony i złożony został z zachowaniem ustawowego terminu wznowił postępowanie. Następnie Sąd podzielił zapatrywanie organów obu instancji, iż nie można mówić o braku udziału bez własnej winy skarżącego w postępowaniu, w którym cała korespondencja adresowana do obojga małżonków odbierana była bez zastrzeżeń zarówno przez J. S., jak i dorosłego syna. Niezasadny w tej sytuacji okazał się zarzut naruszenia art. 43 kpa. Ponadto Sąd wskazał, że z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 czerwca 2004 r. wynika, że zarzut ten był już podnoszony przez skarżącą J. S. i nie został uwzględniony. Oznacza to, że Sąd rozpoznający tamtą sprawę nie stwierdził naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 153 z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna wynikająca z uzasadnienia wyroku ma moc wiążącą tak dla organu, jak i dla sądu. Sąd I instancji również zauważył, że zarzut braku udziału A. S. w postępowaniu był podniesiony w skardze kasacyjnej, która została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2005 r. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył A. S. Zaskarżając wyrok w całości w oparciu o podstawę prawną z art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 431 kpa poprzez nieuchylenie odmownych decyzji dotyczących postępowania, w którym nie brał udziału nie z własnej winy, a wynikało to z faktu, że korespondencję do przebywającego w USA skarżącego odbierała ówczesna żona pozostająca już wówczas w faktycznej separacji, a od 3 kwietnia 2006 r. rozwiedziona wyrokiem Sądu Okręgowego w B., sygn. akt [...] - art. 77 § 1 kpa poprzez usankcjonowanie decyzji bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności: a)przesłuchania J. S. na okoliczność odbierania i nieprzekazywania oraz nieinformowania męża o korespondencji, b)przesłuchania doręczyciela na okoliczność, że nie doręczał korespondencji skarżącemu mimo tego, że wiedział, iż A. S. od dawna przebywa za granicą, a korespondencja adresowana była na obojga małżonków, c)dowodu z akt Sądu Okręgowego w B., sygn. akt [...], na okoliczność, iż ze względu na konflikt J. S. nie utrzymywała kontaktów z mężem i nie przekazywała mu korespondencji. W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną A. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie tego wyroku oraz poprzedzających decyzji i uwzględnienie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę płyty gnojowej betonowej wraz z murkiem oporowym. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej A. S. podał, że pokwitowanie zastępcze nie jest równoznaczne z dotarciem korespondencji do adresata. J. S. była zaś w konflikcie z nim, wkrótce złożyła pozew o rozwód. Nie ma dowodu na to, że w tej sytuacji przekazywała korespondencję mężowi, nigdy się do tego nie zobowiązywała wobec listonosza. Z kolei chybione jest powoływanie się na ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, gdyż inny był przedmiot sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej oznacza, ze to strona wnosząca skargę kasacyjną poprzez przytoczenie podstaw i ich uzasadnienie wyznacza zakres rozpoznania sprawy. O ile nie zachodzi nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego orzeczenia nie jest więc uprawniony do badania tego orzeczenia w sposób wykraczający poza ramy wyznaczone zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Mając to na uwadze ustawodawca powierzył sporządzenie skargi kasacyjnej osobom dysponującym fachowym przygotowaniem prawniczym (art. 175 P.p.s.a.), a to w celu zapewnienia wysokiego poziomu merytorycznego i formalnego skardze kasacyjnej, będącej bardzo sformalizowanym środkiem prawnym (art. 176 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została sporządzona przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, który oparł ją o podstawę z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania. Przytaczając tę podstawę autor skargi kasacyjnej winien był więc wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd I instancji przepisy, wyjaśnić na czym to naruszenie polegało, a nadto wykazać, że uchybienia miały wpływ i to istotny na wynik sprawy. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a. dotyczy wyłącznie przepisów postępowania sądowego, a sformułowane w oparciu o tę podstawę kasacyjną zarzuty skierowane winny być przeciwko zaskarżonemu orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 – ONSA i WSA 2004 r. Nr 1, poz. 12, z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn akt II FSK 104/05 – OSP 2007 r., z. 1, poz. 7, z dnia 9 maja 2007 r. sygn. II OSK 716/06 nie publ.). Tymczasem wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 43 kpa (mylnie oznaczonego w petitum skargi jako art. 431 kpa) oraz art. 77 § 1 kpa, a zatem przepisów normujących postępowanie administracyjne. Przepisów tych nie mógł stosować i nie stosował Sąd I instancji, lecz organ administracyjny, którego decyzja została zaskarżona. Stosownie do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem na zasadach określonych w powołanej na wstępie ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Żaden z przepisów wymienionych ustaw normujących ustrój sądów administracyjnych oraz postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej nie odsyła, nawet pośrednio, do stosowania przez sąd administracyjny przepisów procedury administracyjnej. Jeśli więc wnoszący skargę kasacyjną zamierzał podważyć ustalenia Sądu I instancji i w konsekwencji wynik sądowej kontroli działalności Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powinien był postawić np. zarzut naruszenia art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych wraz z jednoczesnym wskazaniem uchybienia konkretnym przepisom postępowania sądowego. W granicach tak sformułowanej podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny władny byłby odnieść się do zagadnienia, czy istniały przesłanki do przyjęcia przez Sąd I instancji, że kontrolowana decyzja wydana została po gruntownym zebraniu materiału dowodowego, a zatem po wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, w konsekwencji, czy odpowiada prawu zaskarżona decyzja odmawiająca uchylenia, w postępowaniu wznowieniowym, decyzji dotychczasowej z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z tym co rozważono związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej uniemożliwia wyjście poza ramy wyznaczone granicami skargi kasacyjnej. Z przytoczonych względów, wobec braku podstaw do stwierdzenia uchybień skutkujących nieważnością postępowania pierwszoinstancyjnego, skargę kasacyjną należało uznać za nieusprawiedliwioną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił więc skargą kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.