II OSK 1590/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 595/19 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi K. S. na zarządzenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wykazu zabytków nieruchomych z terenu województwa [...] do ujęcia w gminnych ewidencjach zabytków postanawia oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 5 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 595/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., odrzucił skargę K. S. na zarządzenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. "w przedmiocie wykazu zabytków nieruchomych z terenu województwa [...] do ujęcia w gminnych ewidencjach zabytków". Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z [...] sierpnia 2019 r. K. S. złożył skargę "na zarządzenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r." w części dotyczącej włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomości położonej [...]. Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie szeregu przepisów skutkujące uznaniem, że budynek położony na nieruchomości przy [...] spełnia definicję zabytku określoną w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.) – dalej: ustawa o ochronie zabytków. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wskazał, że zaskarżone zarządzenie (wraz z wykazem zabytków) nie może stanowić przedmiotu skargi do sądu, bowiem wywoływało skutki prawne wyłącznie do czasu założenia wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków. Wraz z założeniem wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków obejmujących nieruchomość skutki prawne sporządzenia wykazu wygasły zgodnie z brzmieniem art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych innych ustawy (Dz.U. z 2010 r. Nr 75 poz. 4740) – dalej: ustawa zmieniająca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wspomnianym we wstępie postanowieniem odrzucił skargę stwierdzając, że przepisy ustawy zmieniającej, a w szczególności art. 7 tej ustawy nakładający na wojewódzkiego konserwatora zabytków obowiązek opracowania i przekazania wykazu zabytków nieruchomych wyznaczonych przez niego do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, nie przewidują formy, w jakiej miałoby nastąpić sporządzenie tego wykazu. Nie ma więc obowiązku sporządzenia go w formie jednego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Nie można też zdaniem Sądu uznać, że sporządzenie wykazu zabytków nieruchomych wskazanych do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków jest innym niż określony w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków sporządzając wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez niego do umieszczenia w wojewódzkiej ewidencji zabytków, realizuje obowiązki wynikające z ustawy zmieniającej. Nie wydaje więc w tym zakresie żadnego aktu, ani nie dokonuje czynności jako organ administracji publicznej w stosunku do indywidualnego podmiotu. W konsekwencji Sąd stwierdził, że zaskarżone przez K. S. zarządzenie nie jest objęte właściwością rzeczową sądu administracyjnego określoną w art. 3 § 2 p.p.s.a. Sąd na koniec podkreślił, że w chwili wniesienia skargi dnia [...] września 2019 r. wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków nie miał już znaczenia nadanego mu ustawą zmieniającą, bowiem zgodnie z intencją ustawodawcy (art. 8 omawianej ustawy), został niejako zastąpiony przez gminną ewidencję zabytków. Wszelkie konsekwencje natury prawnej jakie mogą wynikać z posiadania zabytku nieruchomego, od chwili powstania gminnej ewidencji zabytków wiążą się właśnie z faktem włączenia zabytku do tej ewidencji i ewentualnie ta czynność mogłaby podlegać zaskarżeniu do sądu. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – poprzez niewłaściwe jego zastosowanie przez uznanie, że zarządzenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nie ma cech czynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego, pomimo, że stanowi czynność materialnotechniczną z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., skierowane jest do indywidualnego adresata jakim jest właściciel nieruchomości i jednostronnie kształtuje jego prawa i obowiązki. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że na podstawie zaskarżonego zarządzenia z [...] grudnia 2010 r. nieruchomość została włączona do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Z art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków wynika natomiast, że bez wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, nieruchomość Skarżącego nie zostałaby ujęta w gminnej ewidencji zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. 1. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Analiza akt sprawy pozwala przyjąć, że spór dotyczy dopuszczalności zaskarżenia do sądu zarządzenia nr [...] wojewódzkiego konserwatora zabytków z [...] grudnia 2010 r. w sprawie wykazu zabytków nieruchomych z terenu województwa do ujęcia w gminnych ewidencjach zabytków (dalej : zarządzenie nr [...]), którego uchylenie miało skutkować wykreśleniem z gminnej ewidencji zabytków nieruchomości położonej [...]. Skarżący już w piśmie z [...] maja 2019 r. występował z wnioskiem do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wykreślenie nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków. Następnie zarówno w skardze do sądu, jak i w skardze kasacyjnej konsekwentnie wskazywał, że naruszenia prawa upatruje w zarządzeniu nr [...] wraz z dołączonym wykazem, w którym jego zdaniem niesłusznie ujęto sporną nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w komparycji zaskarżonego postanowienia jako przedmiot zaskarżenia wskazał "zarządzenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wykazu zabytków nieruchomych z terenu województwa [...] do ujęcia w gminnych ewidencjach zabytków". W skardze kasacyjnej następnie nie zakwestionowano prawidłowości wskazanego w orzeczeniu przedmiotu zaskarżenia. Sąd, będąc związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 2 p.p.s.a.) uznaje, że nie ma podstaw do rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących ujęcia spornej nieruchomości w wykazie nieruchomości stanowiącym załącznik do zarządzenia nr [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie wykazu zabytków nieruchomych z terenu województwa [...] wyznaczonych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków zabytkowych, którego kopia znajduje się w aktach administracyjnych. Nieprawidłowe byłoby także przyjęcie, że oba zarządzenia stanowią jedną czynność organu. Przeczy temu bowiem treść art. 7 ustawy zmieniającej, z którego wyraźnie wynika, że wojewódzki konserwator zabytków tworzył odrębne wykazy do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków i w wojewódzkiej ewidencji zabytków. 3. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia skargi kasacyjnej należy wskazać, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane celem realizacji dyspozycji art. 7 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków oraz wykaz zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7, wójt (burmistrz, prezydent miasta) założy gminną ewidencję zabytków (art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej). Zgodnie zaś z przepisem przejściowym, tj. art. 8 ust. 3 ustawy nowelizującej do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję o której mowa w art. 39 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, w odniesieniu do zabytków ujętych w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy zmieniającej. Ujęcie zabytku nieruchomego w odpowiedniej ewidencji następowało więc na podstawie wykazów określonych w art. 7 ustawy zmieniającej i stanowiło odrębną czynność organu poprzedzającą objęcie nieruchomości zabytkowej wpisem do ewidencji. Skutkiem prawnym wpisu nieruchomości do wykazu do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków była, wynikającą z art. 8 ustawy zmieniającej, konieczność uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji wymienionych w tym przepisie. Ochrona konserwatorska wynikająca z art. 8 ust. 3 obowiązywała jednak wyłącznie do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, nie dłużej jednak niż przez 2 lata od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wskazanego w przepisie wykazu zabytków. W sytuacji zaś braku wykonania obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej, ochrona konserwatorska wygasała (wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 25/17, dostępne w CBOSA). Jedynie więc w okresie, w którym wykaz wywoływał skutki prawne, mógł stanowić przedmiot zaskarżenia do sądu. W momencie wniesienia skargi do sądu, tj. w dniu [...] sierpnia 2019 r. wykaz zabytków nieruchomych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków nie wywoływał już skutków prawnych, ponieważ okres 2 lat na założenie gminnej ewidencji zabytków upłynął, a nieruchomość została ujęta w gminnej ewidencji zabytków osobną czynnością organu mogącą stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji orzekł o odrzuceniu skargi. 5. Na marginesie należy wskazać, że samo przyjęcie wykazu zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków nie wywoływało żadnych skutków prawnych po stronie właściciela obiektu. Dopiero czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków w postaci ujęcia nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków nakłada na właściciela lub posiadacza zabytku znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków obowiązek zawiadamiania wojewódzkiego konserwatora zabytków o stanie zabytku na podstawie art. 28 ustawy o ochronie zabytków i tym samym może stanowić przedmiot skargi do sądu (postanowienie NSA: z 30 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 1521/14; z 6 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1771/16; dostępne w CBOSA). Pogląd ten stanowi potwierdzenie wyrażonej we wstępie uzasadnienia tezy, że przyjęcie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków (w jakiejkolwiek formie prawnej) wykazu do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków stanowi odrębną czynność organu, względem wykazu do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Dopiero bowiem zakres obowiązków spoczywających na właścicielu bądź posiadaczu zabytku, w związku z faktem włączenia ich do ewidencji zabytków (gminnej lub wojewódzkiej), kształtuje legitymację procesową skarżącego i uprawnia do wniesienia skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.