I SA/Wa 531/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Joanna Dargas WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Spółki dla [...] Wspólnoty [...] we Wsiach [...] i [...] na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] Główny Geodeta Kraju odmówił stwierdzenia nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora [...] [...] i [...] w L. (dalej: "WI[...]") z [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków składu zarządu Spółki dla [...] Wspólnoty [...] Wsi W. i Z. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta [...] decyzją z [...] października 2017 r., nr [...] odmówił ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębów: [...] i [...], gm. [...] Zarządu Spółki dla [...] Wspólnoty [...] wsi [...] i [...] w składzie: K. P. - przewodniczący, A. W. - sekretarz, A.C. - skarbnik. W następstwie rozpoznania odwołania WI[...] decyzją z [...] lutego 2018 r., uchylił decyzję Starosty [...] w całości i orzekł o ujawnieniu w ww. operacie ewidencji gruntów i budynków zarządu Spółki dla [...] Wspólnoty [...] Wsi W. i Z. w składzie: K. P. - przewodniczący zarządu, A. W. - sekretarz zarządu, A. C. - skarbnik zarządu. Ujawnienie to nastąpiło w oparciu o przedłożone przez zarząd wnioskujący o aktualizację informacji w ewidencji, uchwały ogólnego zebrania członków spółki z [...] kwietnia 2015 r. o powołaniu nowego zarządu i odwołaniu zarządu dotychczasowego. O stwierdzenie nieważności decyzji WI[...] wystąpiła Spółka dla [...] Wspólnoty [...] we Wsiach W. i Z. reprezentowana przez obecny zarząd w składzie: B. S. – Przewodniczący, A. G.– Sekretarz i A, K, – Skarbnik, zarzucając jej, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Orzekający organ nie dysponował bowiem prawidłowymi dokumentami pozwalającymi na ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków zmian w zarządzie. Te bowiem, które zostały przedłożone przez wnioskujących o aktualizacji informacji mogą okazać się fałszywe oraz stworzone z pominięciem przepisów statutu Spółki, w zakresie dotyczącym tak zwołania i przeprowadzenia zebrania jak i osób, które mają legitymację do bycia członkiem zarządu. W następstwie zainicjowanego tym podaniem postępowania nadzorczego Główny Geodeta Kraju decyzją z [...] stycznia 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji WI[...] z [...] lutego 2018 r., nie stwierdzając by była ona obarczona którąkolwiek z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Wyjaśniając istotę postępowania nadzorczego, organ zwracał uwagę, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wymaga wykazania, że jej treść pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i że charakter tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przedmiotem natomiast kontrolowanej w tym trybie decyzji WI[...] była aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej dla obrębów ewidencyjnych [...] i [...], gmina [...], poprzez ujawnienie w niej zarządu Spółki dla [...] Wspólnoty [....] Wsi W. i Z. w składzie: K. P. - przewodniczący , A. W. - sekretarz i A. C. - skarbnik. Odwołując się do przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.) Główny Geodeta Kraju zwracał uwagę, że aktualizacja informacji zawartych w operacie ewidencyjnym należy do zadań właściwego miejscowo starosty. Organ ten wprowadza stosowne zmiany do bazy danych z urzędu, bądź na wniosek osób zainteresowanych, po uzyskaniu odpowiednich dokumentów stanowiących podstawę dokonania wpisów. Stosownie natomiast do dyspozycji art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169 ze zm.) dalej: "u.z.w.g." w przypadku wspólnot gruntowych wpisowi do ewidencji gruntów z urzędu podlegają następujące dane: nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki. W niniejszej sprawie aktualizacja ewidencji gruntów i budynków nastąpiła na wniosek zarządu Spółki dla [...] Wspólnoty [...] Wsi W. i Z. z dnia [...] kwietnia 2015 r., do którego dołączono uchwałę o odwołaniu poprzedniego zarządu tej Spółki oraz uchwałę o powołaniu nowego w składzie: K. P. - przewodniczący zarządu, A. W. - sekretarz zarządu, A. C. - skarbnik zarządu. Mając zatem na względzie te dokumenty zasadnie WI[...] uchylił decyzję Starosty [...] z [...] października 2017 r., odmawiającej ujawnienia owego składu zarządu w ewidencji i orzekł w tym zakresie o jej aktualizacji, w sposób zgodny z wnioskiem. Jeżeli bowiem wnioskodawca, umocowany na podstawie przepisów prawa, przedstawił organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków dokumenty sporządzone przez umocowane do tej czynności podmioty, sporządzone w odpowiedniej formie i potwierdzające zmianę składu osobowego zarządu spółki, to starosta miał prawny obowiązek ich uwzględnienia. Kwestionowanie zaś tych dokumentów, poprzez poddanie w wątpliwość legalności wyboru zarządu (jak czynił to Starosta [...]) nie mieści się w granicach kompetencji starosty prowadzącego postępowanie aktualizacyjne. Organ nadzoru podzielił przy tym argumentacje przedstawioną przez WI[...], wedle której z art. 24 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 2019 r., poz. 393), jak taż orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wynika, iż rejestr ma być wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Ma on więc charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Organ nadzoru podkreślał krańcowo, że wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym, a nie w trybie nadzwyczajnym, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji . Na decyzję Głównego Geodety Kraju Spółka [...] Wspólnoty [....] we Wsiach W. i Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi wywodziła, że w sprawie zakończonej decyzją z [...] lutego 2018 r., kontrolowaną przez Głównego Geodetę Kraju, brak było jakichkolwiek dowodów potwierdzających okoliczność właściwego wybrania i umocowania do zarządu spółki K. P., A. W. i A. C.. Z tego powodu wydana w pierwszej instancji decyzja Starosty [...] odmawiająca ich ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków była prawidłowa, a tym samym uchylająca ją decyzja WI[...] i orzekająca w sposób odmienny, rażąco naruszała prawo. Zwracała przy tym uwagę, że wprowadzenie zmian do bazy danych następuje z urzędu, bądź na wniosek osób zainteresowanych, po uzyskaniu odpowiednich dokumentów stanowiących podstawę dokonania wpisu. Tymczasem zarówno Główny Geodeta Kraju jak i WI[...] wyrazili pogląd, że badanie legalności wyboru zarządu spółki nie mieści się w kompetencjach starosty. Ta zaś stanowi jej zdaniem przejaw rażącego naruszenie oraz pominięcia przepisów na podstawie jakich funkcjonuje przedmiotowa Spółka, a także przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego. Dokumenty stanowiące podstawę wpisu do ewidencji mają być bowiem "odpowiednie". W tym kontekście odwoływała się do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 stycznia 11 r. I OSK 364/10, gdzie Sąd ów stwierdził, że "organ ewidencyjny mając wniosek zarządu spółki, która wskazuje, że sprawuje zarząd nad wspólnotą [...] wpisaną do ewidencji gruntów, złożony na podstawie art. 18 ust. 2 zd. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych dokonuje wpisu zgłoszonych danych po sprawdzeniu prawidłowości i kompletności złożonych dokumentów. W przypadku zaś, kiedy organ ustali, że podmiot zgłaszający niniejsze dane nie jest podmiotem uprawnionym lub złożone dokumenty nie są prawidłowe lub są niekompletne i braki te nie zostały usunięte, wydaje decyzję odmawiającą dokonania wpisu." Mając z kolei na względzie, że wniosek o zmianę w ewidencji gruntów i budynków, sygnowany przez K. P., A. W. i A. C[...] złożony został przed zmianą ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, wprowadzoną nowelizacją z 10 lipca 2015 r., żądanie ich należało zbadać nie tylko pod względem formalny ale i merytorycznym. Tak też postąpił pierwotnie Starosta [...], wskazując na m.in. na stanowisko Wójta Gminy [...] wyrażone w piśmie z [...] czerwca 2015 r., w którym stwierdził on, że legalnym zarządem Spółki jest zarząd w składzie A. S., G. K. i G. L., powołany zarządzeniem nr [...] z [...] czerwca 2014 r. Skarżąca wskazywała nadto, w ślad za Wójtem Gminy [...], na nieformalny charakter zebrania, na którym wyłoniono nowy zarząd, a także brak dowodów na to, by w dacie jego odbywania K. P. był członkiem Spółki, co ma o tyle znaczenie, ze zgodnie z § 13 ust. 3 Statutu Spółki , do zarządu mógł być wybrany członek Spółki. Zwracała nadto uwagę na brak kworum na zebraniu wyłaniającym skład nowego zarządu, co również było okolicznością uwzględnioną przez Starostę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje wyrażoną w uzasadnieniu decyzji. O oddalenie skargi wnieśli także uczestnic postępowania - K. P. i A. W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n k.p.a., a jego przedmiotem była reformatoryjna decyzja WI[...] z [...] lutego 2018 r., mocą której uchylono wydaną w pierwszej instancji decyzje Starosty [...] z [...] października 2017 r. i orzeczono o ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla obrębów ewidencyjnych [...] i [...], gmina [...] zarządu Spółki dla [...] Wspólnoty [...] Wsi [...] i [...] w składzie: K. P. – przewodniczący zarządu, A. W. - sekretarz zarządu, A. C. - skarbnik zarządu. Tego rodzaju postępowanie – jak zasadnie zwracał uwagę Główny Geodeta Kraju - ma jedynie na celu ustalenie czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym między innymi wadą rażącego naruszenia prawa, uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (od dnia wydania). Nie ma ono natomiast prowadzić do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy administracyjnej załatwionej kontrolowaną decyzją – w tym przypadku samego zagadnienia wpisania w ewidencji gruntów i budynków, na podstawie art. 18 ust. 2 u.z.w.g. nowego składu osobowego zarządu spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową. Oceny legalności weryfikowanej w tym trybie decyzji dokonuje się zaś przez pryzmat stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej podejmowania. Podkreślić przy tym wypada, że ze względu na kontrolny charakter tego postępowania nie dokonuje się w nim co do zasady ponownej oceny zgromadzonych w postępowaniu zwykłym dowodów, ani nie przeprowadza dodatkowego postępowania dowodowego, a jedynie ocenia czy na bazie zgromadzonych w postępowaniu zwykłym dowodów i w stanie faktyczno-prawnym wówczas istniejącym dopuszczalne było podjęcie rozstrzygnięcia o treści w kwestionowanej decyzji ujętej. Rażącego naruszenia prawa przy podejmowaniu ww. decyzji skarżąca Spółka upatruje w niezasadnym odstąpieniu przez WI[...] od weryfikowania dokumentów przedstawionych przez inicjatora wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym, mających uzasadniać tę zmianę, a dokładniej rzecz ujmując legalności uchwał podjętych na ogólnym zebraniu członków spółki [...] kwietnia 2015 r. o wyborze nowego i odwołaniu starego zarządu. Godzi się jednak zauważyć, że aby z tego powodu postawić organowi zarzut naruszenia prawa, a tym bardziej zarzut naruszenia go w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymóg weryfikacji takich dokumentów przez organ administracji publicznej w procedurze przewidzionej w art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków), wynikać winien wprost z przepisów prawa. Takiej regulacji, ani ww. ustawa, ani wydane do niej rozporządzenie wykonawcze z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie zawierają. Sama aktualizacja operatu ewidencyjnego - jak stanowi § 45 przywołanego rozporządzenie - następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy w celu m.in. ujawnienia nowych danych ewidencyjnych. Dokonuje się jej bądź z urzędu bądź na wniosek uprawnionego podmiotu. W przypadku składu osobowego zarządu spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową, uprawniony do zgłoszenia tego wniosku jest - w myśl art. 18 ust.2 zd. drugie u.z.w.g. - zarząd spółki. Oczywistym jest przy tym, że mowa w tym przepisie o zarządzie nowo wybranym. Sposób powoływania i odwoływania tego organu, po myśli art. 17 u.z.w.g., określa z kolei statut spółki. Ten zaś w przypadku skarżącej Spółki, przewiduje, że wyboru przewodniczącego zarządu i pozostałych należy do kompetencji ogólnego zebrania członków (§ 12 ust. 1 pkt 2 i 13 ust. 3 statutu). Akt owego wyboru, podobnie jak akt odwołania zarządu dotychczasowego, z racji dokonywania go przez ciało kolegialne, przyjmuje formę uchwały. Takie uchwały zostały przedłożone Staroście [...]., który jednak ich nie uwzględnił, podważając prawidłowość ich przyjęcia. Jak jednak trafnie zauważał WI[...] oraz Główny Geodeta Kraju, w stanie prawnym wówczas obowiązującym organy prowadzące ewidencje gruntów nie miały kompetencji do merytorycznej oceny i weryfikowania ich legalności przez pryzmat poprawności przeprowadzenia procedury wyboru członków zarządu. Zgodnie zaś z zasadą legalizmu wyrażaną w art. 7 Konstytucji RP, znajdującej na gruncie procedury administracyjnej odzwierciedlenie w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej mogą działać wyłącznie w granicach i na podstawie prawa. Jeśli zatem podmiot ku temu legitymowany przedstawiał sporządzone w odpowiedniej formie akty (uchwały) stwierdzające zmianę składu osobowego zarządu spółki, które to akty podjęte były przez uprawniony do tego organ spółki (a tak w tym przypadku było), to Starosta [...] nie mógł odmówić ich uwzględnienia. W szczególności takiego uprawnienia, nie mógł wyprowadzić - jak zdaje się to czynić także skarżąca - z regulacji ujętych w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków, gdzie wskazuje się na dokonywanie aktualizacji danych w ewidencji w oparciu o otrzymane przez starostę "odpowiednie" dokumenty (§ 47 ust. 1 rozporządzenia). Pomijając nawet fakt, że użyte w redakcji owego przepisu sformułowanie "odpowiednie dokumenty" jest na tyle nieostre, że za "odpowiednie" w jego ujęciu wedle jednej interpretacji mogły być uznawane dokumenty formalnie prawidłowo sporządzone (przez właściwy organ, w prawnie wymaganej formie i zawierające adekwatną treść), bez badania ich wiarygodności materialnej, a wedle innej tyko takie, których również wiarygodność materialna została potwierdzona – co już czyni wątpliwą możliwość naruszenia go w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie sposób nie dostrzec, że po wprowadzeniu z dniem 1 stycznia 2016 r. do ustawy o [....] wspólnot [...] art. 19a, przewidującego możliwość wniesienia do sądu powszechnego powództwa o uchylenie uchwały spółki, przez uprawnione ku temu podmioty, możliwość oceny ich legalności przez organy administracji publicznej została wyłączona. Nie mógł zatem badać legalności podjęcia tej uchwały organ ewidencyjny w roku 2018. W okolicznościach rozpoznawanej, bez znaczenia przy tym pozostaje dla powyższej konstatacji fakt, że uchwała powołująca członków nowego zarządu została podjęta w 2015 r. i w tym roku również doszło do złożenia wniosku o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków. Ustawa nowelizująca z 10 lipca 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., oz. 1276) zakładała bowiem jedynie czasowe, nie dłużej niż do 31 marca 2016 r., prowadzenie postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie według przepisów dotychczasowych. A contrario, po tej dacie w postępowaniach zmierzających do ujawnienia zmian osobowych w składzie zarządu spółki, badanie wydanej w tym przedmiocie uchwały, w tym procedury zwoływania zebrania ogólnego członków spółki, na którym została ona podjęta, przez organ administracji publicznej było wykluczone. Nie może ona być również badana przez sąd administracyjny. Rację ma zatem Główny Geodeta Kraju, że rozstrzygając o aktualizacji ewidencji w ramach procedury przewidzianej w art. 24 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. 18 ust. 2 u.z.w.g, i wprowadzając zmiany w zakresie ujawnionego w ewidencji składu osobowego zarządu spółki, wynikające z przedłożonych przez ów zarząd uchwał, WI[...] nie naruszył prawa. W konsekwencji czego żądanie stwierdzenia nieważności jego decyzji, z przyczyn opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., także nie mogło okazać się skuteczne. W toku postępowania nie wykazano również by kwestionowana decyzja WI[...] obarczona była jakąkolwiek inną kwalifikowaną wadą prawną opisaną w § 1 art. 156 k.p.a., prowadzącą do jej nieważności. Nie dostrzegł takich wada także prowadzący postępowania nadzorcze Główny Geodeta Kraju oraz rozpoznający niniejszą skargę Sąd. Wydana ona bowiem została przez organ właściwy, miała oparcie w obowiązujących przepisach prawa, nie dotyczyła sprawy, która byłaby rozstrzygnięta już inną ostateczną decyzją, została skierowane do osoby będącej stroną w sprawie, była od dnia jej wydania wykonalna, a jej wykonanie nie wymagało podejmowania czynności zagrożonych karą. Nie zawierała wreszcie innych wad skutkujących jej nieważnością ex lege. Prowadzić to musi do konkluzji, że odmowa stwierdzenia jej nieważności odpowiada prawu. Rozstrzygając zatem w ten sposób ww. organ także nie naruszył prawa, w związku z czym skarga Spółki jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musi oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).