II OSK 815/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 900/20 w sprawie ze skargi D. H. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2020 r., IV SA/Wa 900/20, w sprawie ze skargi D. H. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej "Szef Urzędu") z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w punkcie 1, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2018 r., zaś w punkcie 2, zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia 18 lipca 2018 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j.t.Dz.U.2017.2206 ze zm.; dalej u.o.c.) odmówił udzielenia D. H. wnioskowanego zezwolenia. Organ podał, iż cudzoziemka przebywała na terytorium Polski na podstawie wizy typu C wielokrotnego wjazdu ważnej 30 dni w okresie od dnia [...] kwietnia 2018 r. do [...] lipca 2018 r., wydanej przez konsula Republiki F., w celu wizyty u rodziny lub przyjaciół, wskazując jako miejsce docelowe Republikę F. W Polsce skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na zamiar podjęcia pracy. Tym samym, zdaniem organu I instancji, cudzoziemka nie spełnia wymogów do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu i nie wykazała, że okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadniają jej pobyt w Polsce przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Zaskarżoną decyzją Szef Urzędu utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody. D. H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę decyzję, zaskarżając ją w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogących mieć istotny wpływ na jej wynik. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków wynikających z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., gdyż nie dokonał czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ nie rozpoznał sprawy w zakresie, który należał do jego kompetencji, gdyż zaniechał dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy cudzoziemka spełniła przesłanki umożliwiające udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy na terytorium RP, skupiając się na zagadnieniu niemieszczącym się w przedmiocie postępowania o udzielenie ww. zezwolenia pobytowego, tj. kontroli legalności pobytu cudzoziemca na terytorium Polski, choć kwestia ta pozostawała poza zakresem właściwości organu I instancji, co organ odwoławczy pominął w swoich rozważaniach, podzielając i w praktyce przyjmując za własne rozważania poczynione w decyzji pierwszoinstancyjnej, mimo że nie było podstaw prawnych ku ich akceptacji. Powodem zaistnienia takiego stanu rzeczy była nieprawidłowa wykładnia prawa materialnego, tj. art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c. To spowodowało, że organ nie ustalił stanu faktycznego w stopniu wystarczającym do jej rozstrzygnięcia i nieprawidłowo zastosował ten przepis. W opinii Sądu uchybienia te powodują, że rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na zaistnienie przesłanki obligującej do wydania decyzji odmownej jest co najmniej przedwczesne, a ponadto nie znajduje oparcia w ww. przepisie, jak również innych przepisach ustawy o cudzoziemcach regulujących problematykę udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd wskazał, że art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c. nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące, ani też nie upoważnia organu do przypisania sobie kompetencji, które zgodnie z obowiązującymi przepisami należą do organów właściwych do prowadzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu. Treść tego przepisu jest oczywista i w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby uzyskania wizy i wjazdu do strefy Schengen. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca, dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, organy administracji nie wskazały na żaden przepis ustawy o cudzoziemcach, który pozwalałby im w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy badać inny cel niż określony w art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c., tj. cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o dane zezwolenie i uzasadniają pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż trzy miesiące, gdyż takiego przepisu ustawa ta nie zawiera. Wywodzenie zatem przesłanki odmowy udzielenia tego zezwolenia z oceny zgodności celu wjazdu zadeklarowanego na potrzeby uzyskania wizy przez cudzoziemca pozbawione jest podstaw prawnych, skutkując oceną, iż organy wydały zapadłe w sprawach decyzje z naruszeniem zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Szef Urzędu, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach polegające na błędnym przypisaniu Szefowi Urzędu błędu w wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, podczas gdy wykładnia wskazanego przepisu prawa materialnego była prawidłowa, a skargi składane w podobnych sprawach były już w przeszłości oddalane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, II. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oraz postępowania administracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art.7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., polegające na: • nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77 § 1, 80 K.p.a., do czego miało dojść skutkiem niedokonania czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i zaniechania dokonania wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy z uwagi na konieczność zastosowania w sprawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach dalsze prowadzenie czynności wyjaśniających w sprawie nie było konieczne, • nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu naruszenia zasady budzenia zaufania obywateli do organów władzy publicznej określonej w art. 8 k.p.a., pomimo tego, że sprawy administracyjne rozstrzygane przez Szefa Urzędu odmiennie niż w przypadku zaskarżonej decyzji, różniły się w sposób istotny określonymi elementami stanu faktycznego; III. prawa materialnego w postaci art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że: - treść art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c. nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące, - organ odwoławczy w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie mógł oceniać okoliczności, które mogą stanowić przedmiot innego postępowania administracyjnego i przypisywać sobie kompetencji, do których art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c. nie daje upoważnienia, podczas gdy przepisy w/w regulacji nie powinny być wykładane w oderwaniu od innych przepisów regulujących zasady wjazdu i pobytu cudzoziemców w Polsce, a deklarowany cel pobytu, o którym mowa w art. 98 i art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c., to cel zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, akceptowany przez ustawodawcę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik D. H. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c. nie jest zasadny. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania, udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy nie spełnia on wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Do przesłanek hipotezy art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c. nie należy cel deklarowany przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium RP. Nie ma także podstaw do ustalania treści normy art. 100 ust. 1 pkt 1 w oparciu o powołane przez organ przepisy art. 25 ust. 1, art. 60 ust. 1. Sąd I instancji zasadnie zatem stwierdził, że treść art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c. nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu do Polski. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie, odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca, dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W rozpoznawanej sprawie za prawidłową należy zatem uznać wykładnię art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c. dokonaną przez Sąd I instancji. Biorąc pod uwagę, że ustawodawca nie wprowadził zakazu zmiany celu pobytu na związany z wykonywaniem pracy, należało uznać, iż przepisy dopuszczały możliwość takiej zmiany (por. np. wyroki NSA z 25.02.2020, II OSK 4050/19 i II OSK 4050/19; z 29.10.2020r., II OSK 116/20; z 15.12.2020r., II OSK 2086/20; z 19.02.2021r., II OSK 2422/20; z 15.06.2021r., II OSK 66/21; z 16.06.2021r., II OSK 3030/20; z 21.09.2021r., II OSK 205/21; z 22.09.2021r. II OSK 370/21). W konsekwencji nie jest też trafny – podniesiony jako pierwszy – zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków wynikających z treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie dokonał czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Trafne jest spostrzeżenie, iż organ zaniechał dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy cudzoziemiec spełnia przesłanki umożliwiające udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na jego wniosek. W świetle poprzedzających uwag należy zgodzić się Sądem I instancji, że powodem takiego stanu rzeczy była nieprawidłowa wykładnia normy prawa materialnego, tj. art. 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c. Rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę było więc przedwczesne (wyrok NSA z 21.09.2021r., II OSK 205/21). W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.