III SA/Łd 515/20

SENTENCJA Dnia 19 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), , Sędzia NSA Janusz Nowacki, , po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Łódź-Widzew na uchwałę Rady Gminy Andrespol z dnia 7 czerwca 2011 roku nr VIII/75/11 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczególnych warunków jego funkcjonowania na terenie Gminy Andrespol stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE W dniu 7 czerwca 2011 r. Rada Gminy Andrespol podjęła uchwałę nr VIII/75/11 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczególnych warunków jego funkcjonowania na terenie Gminy Andrespol. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 9a ust 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180, poz. 1493 ze zm.). W § 1 określono tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, zwanego w dalszej części uchwały "Zespołem", którego celem będzie realizacja działań określonych w Gminnym Programie Przeciwdziałania Przemocy w Rodzine na lata 2010-2015 oraz określa się szczegółowe warunki funkcjonowania Zespołu. W § 11 ustalono, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Andrespol. W § 12 wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy Łódź-Widzew zarzucając naruszenie: 1) art. 9a ust. 3, 4 i 5 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie polegające na określeniu w § 5 wskazanej uchwały podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, w sytuacji gdy katalog takich podmiotów został określony w treści art. 9a ust. 3-5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, a nadto dokonanie tej regulacji w sposób modyfikujący ww. normę ustawową, 2) art. 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie polegające na określeniu w § 6 ust. 1 pkt 4 wskazanej uchwały, jako podstawy odwołania członka Zespołu przed upływem kadencji, sytuacji skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne, w sytuacji gdy norma zawarta w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie upoważnia organów gminy do określenia przesłanek odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 i § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że analiza treści przytoczonych regulacji zawartych w uchwale Rady Gminy Andrespol prowadzi do konstatacji, że wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa, nadto w części z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego. Odnosząc się do pierwszego z podnoszonych zarzutów strona wskazała, że katalog podmiotów wchodzący w skład zespołów interdyscyplinarnych do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie został uregulowany przez ustawodawcę w treści przepisów art. 9a ust. 3, 4 oraz 5 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Strona wyjaśniła, że wskazane w ust. 3 i 4 regulacje mają charakter wiążący, nakładają na organ powołujący zespół interdyscyplinarny obowiązek zawarcia w jego składzie przedstawicieli instytucji ściśle wskazanych w treści przepisu, nie pozostawiając w tym zakresie możliwości modyfikacji kręgu tych podmiotów. Niedopuszczalne jest, by normy zawarte w uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiły powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących, zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Akty prawa miejscowego stanowione przez jednostki samorządu terytorialnego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Odnosząc się do drugiego z podnoszonych zarzutów Prokurator wskazał, że zgodnie z treścią art. 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Na podstawie wskazanego przepisu ustawodawca nałożył na organy poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego obowiązek unormowania sposobu i trybu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, nie przekazując jednocześnie uprawnień do statuowania materialnych przesłanek odwołania członków zespołu. Nie może budzić wątpliwości okoliczność, iż zawarcie w treści uchwały rady gminy regulacji, stosownie do której skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne warunkuje odwołanie członka zespołu przed upływem kadencji, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w treści cytowanego przepisu, jako że ustanawia przesłankę odwołania o charakterze materialnym, podczas gdy w zakresie delegacji ustawowej znalazło się jedynie określenie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu, co stanowi regulację o charakterze stricte procesowym. W odpowiedzi na skargę Gmina Andrespol zgodziła się z treścią zarzutów sformułowanych przez Prokuratora Rejonowego Łódź-Widzew. Wyjaśniła, że nie odnaleziono protokołu z posiedzenia, na którym podjęto zaskarżoną uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, lecz z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Andrespol z 7 czerwca 2011 r. nr VIII/75/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 9a ust. 15 cyt. powyżej ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z powołanym przepisem, rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Należy zaznaczyć, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01, dostępne LEX 81765; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/05, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08). Akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd ugruntowany już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11, wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 738/19). Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Zdaniem Sądu pomimo, że część przepisów zawartych w zaskarżonej uchwale zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana radzie gminy, czy też wójtowi gminy, to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład Zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Reasumując powyższe rozważania Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g. Konsekwencją natomiast uznania, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego jest konieczność zbadania dochowania warunków jej obowiązywania w tym ogłoszenia. Zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, w ustawowo przewidzianym trybie. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa cyt. powyżej ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, jak stanowi o tym art. 42 u.s.g. Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 ustawy, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym, jest obowiązkowe. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowy, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Brak publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności w całości jako aktu naruszającego w sposób istotny dyspozycję art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Innymi słowy, nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji gdy obowiązujące przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawa miejscowego będący warunkiem ich wejścia w życie to niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., co każdorazowo bez względu na treść aktu, skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu w całości (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 917/17 i wyroki WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 1064/18 oraz dnia 25 marca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 1089/19, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie od faktu, że zaskarżona uchwała nie została opublikowana to posiada również inne uchybienia opisane w skardze (dotyczące powtórzenia regulacji ustawowych, składu zespołu, przekroczenia delegacji ustawowej, modyfikacji przepisów), które powinny być wzięte pod uwagę przy podejmowaniu ponownej uchwały w tym samym przedmiocie Podstawę do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, dalej "ustawa COVID-19", innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych zgodnie, z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 t.j. ze zm.). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. e.o.