I OW 141/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty I. z dnia [...] maja 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą I. a Naczelnikiem [...] Urzędu Celno-Skarbowego w T. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowo-Handlowego [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. postanawia: wskazać Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w T. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z [...] maja 2020 r. Starosta I. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tym organem a Naczelnikiem [...] Urzędu Celno-Skarbowego w T. przez wskazanie jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowo-Handlowego [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. o przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdu Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego. W uzasadnieniu wniosku Starosta stwierdził m.in., że na podstawie dyspozycji z [...] grudnia 2007 r., nr [...], pojazd marki [...] o nr VIN: [...] został usunięty z drogi na parking Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowo-Handlowego [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. z powodu nieokazania przez kierującego dokumentu stwierdzającego zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu lub stwierdzającego opłacenie składki tego ubezpieczenia, tj. zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 2 obowiązującej wówczas ustawy Prawo o ruchu drogowym. Pismem z [...] listopada 2016 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w I. przekazał Staroście I. pismo PPUH [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. z [...] października 2016 r., stanowiące wniosek o przyznanie wynagrodzenia za sprawowanie dozoru nad usuniętymi z drogi pojazdami, w tym m.in., nad pojazdem marki [...] o nr VIN: [...], oznakowanym tablicami rejestracyjnymi o wyróżniku [...]. W toku prowadzonego postępowania przez Starostę I. ustalono, że ww. pojazd marki [...] nie jest zarejestrowany w żadnym z państw członkowskich Unii Europejskiej, a tablice rejestracyjne, którymi pojazd został oznakowany, zgodnie z ewidencją Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w I., są przypisane do innego pojazdu, tj. samochodu osobowego marki [...] o nr nadwozia [...]. Zgodnie z art. 130a ust. 10b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110 ze zm.) jeżeli pojazd usunięty w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2 nie jest zarejestrowany w żadnym z państw członkowskich Unii Europejskiej, przekazuje się go właściwemu miejscowo naczelnikowi urzędu celno-skarbowego w celu uregulowania jego sytuacji zgodnie z przepisami prawa celnego. Wnioskodawca wskazał, że kwestię organu właściwego do rozpoznania wniosków o wypłatę wynagrodzenia należy rozpatrywać mając na uwadze przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r, w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z § 3 pkt 2 lit. a ww. rozporządzenia przepisy działu II rozdziału 6 u.p.e.a. dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości niestanowiących własności Skarbu Państwa, jeżeli podlegają likwidacji na podstawie przepisów prawa karnego, karnego skarbowego lub celnego. Zatem zdaniem wnioskodawcy przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jako organ właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy wskazują odpowiedniego naczelnika urzędu celno-skarbowego, tj. Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w T. Za takim stanowiskiem przemawia również § 4 ust. 2 rozporządzenia, w którym wskazano, że starosta jest organem właściwym w sprawach likwidacji ruchomości, które zostały przejęte na rzecz powiatu na podstawie przepisów ustawy p.r.d., a tym samym ustawodawca precyzyjnie w przepisach tych rozdzielił kompetencje starostów związane z sytuacją przejścia własności pojazdu na rzecz powiatu, od zakresu spraw przypisanych do kompetencji naczelnika urzędu celno-skarbowego, czyli np. spraw związanych z ruchomościami, co do których zastosowanie mają przepisy prawa celnego. Zdaniem organu zasadne jest stwierdzenie, że intencją prawodawcy było rozdzielenie spraw dotyczących pojazdów zarejestrowanych na terenie państwa członkowskiego Unii Europejskiej od spraw dotyczących pojazdów nieposiadających takiego miejsca rejestracji, oraz przekazanie tych ostatnich do rozstrzygnięcia innym organom niż starosta. W przypadku pierwszej grupy pojazdów właściwy jest starosta, jeżeli jednak dany pojazd nie posiada miejsca zarejestrowania na terenie kraju będącego członkiem Unii Europejskiej, to we wszystkich sprawach dotyczących tego pojazdu właściwym jest odpowiedni organ celny. W przypadku spraw dotyczących wynagrodzenia za usunięcie pojazdu z drogi oraz jego dozór, na mocy powołanych wyżej przepisów, właściwy jest naczelnik urzędu celno-skarbowego. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, pismem z [...] sierpnia 2020 r., Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w T. wniósł o jego oddalenie. Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego stwierdził, że zgodnie z art. 130a ust. 10b ustawy Prawo o ruchu drogowym, jeżeli pojazd usunięty w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2 nie jest zarejestrowany w żadnym z państw członkowskich Unii Europejskiej, właściwy miejscowo naczelnik urzędu celno-skarbowego podejmuje postępowanie w celu uregulowania jego sytuacji zgodnie z przepisami prawa celnego. Analiza całości przekazanych przez Starostę dokumentów sprawy nie daje jednak żadnych podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowy pojazd utracił status unijny. Kwestia uregulowania sytuacji prawnej pojazdów zgodnie z przepisami prawa celnego wynika z treści art. 198 Unijnego Kodeksu Celnego – organy celne mają obowiązek podjąć wszelkie środki niezbędne do dysponowania towarami nieuniinymi. włącznie z orzeczeniem ich przepadku i sprzedaży lub zniszczeniem. Z treści przytoczonego przepisu, jak stwierdził organ, jednoznacznie wynika, że działania organów celnych w tym zakresie dotyczą wyłącznie towarów nieposiadających statusu towarów unijnych. Zgodnie z art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Przepis ten wprost wskazuje starostę jako organ właściwy do załatwienia tego rodzaju wniosków. Organ dodał, że na podstawie art. 130a ust. 10b ww. ustawy, jeżeli pojazd usunięty w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2 nie jest zarejestrowany w żadnym z państw członkowskich Unii Europejskiej, przekazuje się go właściwemu miejscowo naczelnikowi urzędu celnego w celu uregulowania jego sytuacji zgodnie z przepisami prawa celnego. W niniejszej sprawie Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w T. w pismach z [...] października 2019 r. i z [...] kwietnia 2020 r. wskazał unijny status celny przedmiotowego pojazdu samochodowego. Ponadto, ustawodawca nie zawarł w żadnym ustępie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym regulacji dającej organowi celno-skarbowemu kompetencję (właściwość rzeczową) do orzekania w przedmiocie kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 10h tej ustawy (nie wymienił tego organu wprost). Zdaniem Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego o organie właściwym do orzekania w sprawie kosztów stanowi wyłącznie w art. 130a ust. 10h ww. ustawy, gdzie właściwość rzeczowa w tym zakresie jest zastrzeżona dla starosty. Za tym, że naczelnik urzędu celno-skarbowego nie posiada kompetencji rzeczowej do orzekania o kosztach określonych w art. 130a ust. 10h przemawia też treść art. 130a ust. 6, zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130a ust. 1-2 oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c oraz wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w art. 130a ust 6a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Stosownie do treści art. 130a ust. 6e, opłaty, o których mowa w ust. 6, stanowią dochód własny powiatu. Treść powyższych regulacji wskazuje, że zarówno określanie wysokości opłat i kosztów, jak i orzekanie o nich oraz ich pobieranie, należą w obecnym stanie prawnym do jednostki samorządowej. Organ dodał też, że na podstawie art. 130a ust. 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym, usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Z przytoczonych unormowań wynika, że przedmiotowych roszczeń w trybie administracyjnoprawnym może dochodzić tylko ten podmiot, który w stosunek administracyjnoprawny wkroczył na podstawie obowiązującego w określonym czasie upoważnienia do usuwania i przechowywania pojazdów, udzielonego przez właściwego starostę. Zatem stronami stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego na podstawie ww. przepisów jest podmiot upoważniony przez starostę i właściwy starosta. Z tego też względu, tj. nieposiadania przymiotu strony stosunku administracyjnoprawnego będącego podstawą żądania wypłaty kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 10h ustawy, Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego nie może orzekać o ww. kosztach. Ponadto organ wskazał, że przedmiotowy wniosek wpłynął [...] października 2016 r., kiedy obowiązywał już art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu określonym w art. 1 ust. 10 pkt j ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia, a powiadomienie zawiera pouczenie o skutkach nieodebrania pojazdu. Z powyższego przepisu wynika generalna kompetencja starosty do załatwienia tego typu spraw. Wyjątek od tej reguły stanowi przepis art. 130a ust. 10b (dodany przez art. 1 ust. 10 pkt k ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw), zgodnie z którym jeżeli pojazd usunięty w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2 nie jest zarejestrowany w żadnym z państw członkowskich Unii Europejskiej, przekazuje się go właściwemu miejscowo naczelnikowi urzędu celnego w celu uregulowania jego sytuacji zgodnie z przepisami prawa celnego. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 22 lipca 2010 r. wskazano, że przepis powyższy dotyczy wykonania przepadku pojazdów będących towarami niewspólnotowymi, których status celny powinien być uregulowany przez organ celny. Organ, na podstawie analizy treści art. 130a ust. 10b Prawa o ruchu drogowym oraz analizy uzasadnienia projektu ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. uznał, uwzględniając wykładnię celowościową, że przepis ten dotyczy pojazdu usuniętego z drogi publicznej o nieuregulowanej sytuacji względem przepisów celnych, ale dotyczy pojazdów posiadających status towaru wspólnotowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe lub kompetentne do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy lub kompetentny do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Starostą I. a Naczelnikiem [...] Urzędu Celno – Skarbowego w T. był negatywnym sporem kompetencyjnym, gdyż żaden z ww. organów nie uznawał się za właściwy w sprawie. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 130a ust. 10b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2020 r., poz. 110 ze zm. – dalej jako "p.r.d."), jeżeli pojazd usunięty w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2 nie jest zarejestrowany w żadnym z państw członkowskich Unii Europejskiej, przekazuje się go właściwemu miejscowo naczelnikowi urzędu celno-skarbowego w celu uregulowania jego sytuacji zgodnie z przepisami prawa celnego. Zarówno zatem wykładnia językowa, jak i wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzą do wniosku, że w przypadku gdy usunięty z drogi pojazd nie jest zarejestrowany w żadnym z państw Unii Europejskiej, właściwym do uregulowania jego sytuacji jest organ celno-skarbowy. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że przedmiotowy samochód osobowy marki [...] o nr VIN: [...] został wyprodukowany na terenie Unii Europejskiej (N.) i czy wcześniej był zarejestrowany na terenie Unii Europejskiej, czego ostatecznie przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe nie potwierdziło. Istotną bowiem była w tym przypadku okoliczność, że w chwili usunięcia z drogi pojazd ten nie był zarejestrowany w żadnym z państw członkowskich Unii Europejskiej. Zaistniała sytuacja uzasadniała zatem zastosowanie w niniejszej sprawie art. 130a ust. 10b p.r.d., który to przepis – stanowiąc wyjątek od generalnej zasady - przewiduje właściwość naczelnika urzędu celno-skarbowego do załatwienia sprawy Zagadnienie związane z właściwością organów na tle regulacji przewidzianej w art. 130a ust. 10 b p.r.d. wielokrotnie było już przedmiotem sporów kompetencyjnych rozpoznawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w tej materii zajmuje jednolite stanowisko, wskazujące na właściwość w takiej sytuacji organów celno-skarbowych (por. postanowienia NSA: z 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OW 227/12; z 20 lutego 2014 r., sygn. akt I OW 287/13; z 6 maja 2015 r., sygn. akt I OW 232/14 i I OW 233/14; z 20 września 2016 r., sygn. akt I OW 130/16; z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OW 173/16; z 9 marca 2017 r., sygn. akt I OW 255/16; z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt I OW 43/18; z 20 stycznia 2020 r., sygn. akt I OW 199/19; z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OW 290/19; z 7 października 2020 r., sygn. akt I OW 30/20 – dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2016 r., sygn. akt I OW 130/16 (CBOSA), że "Jeśli przechowywany pojazd nie jest zarejestrowany w państwie członkowskim Unii Europejskiej, stosownie do treści art. 130a ust. 10b Prawa o ruchu drogowym, pojazd ten przekazuje się właściwemu miejscowo naczelnikowi urzędu celnego w celu uregulowania jego sytuacji zgodnie z przepisami prawa celnego. Przepis ten wprost odnosi się wyłącznie do kwestii uregulowania sytuacji prawnej pojazdu zgodnie z przepisami prawa celnego, ale wskazać należy, że ma on na celu uregulowanie sytuacji gdy, ze względu na miejsce rejestracji, ustalenie właściciela pojazdu jest bardzo trudne lub niemożliwe. Należy zatem przyjąć, że w takiej sytuacji organ celny zobowiązany jest także do uregulowania wszystkich innych kwestii związanych z takim pojazdem, w tym spraw dotyczących zajęcia czy likwidacji pojazdu, a tym samym także do rozstrzygnięcia spraw związanych z żądaniem zapłaty wynagrodzenia za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uznać tym samym należy, że zastosowanie w sprawie art. 130a ust. 10b Prawa o ruchu drogowym powoduje wyłączenie stosowania art. 130a ust. 10h powołanej ustawy." Zauważyć trzeba, że w myśl § 3 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2020 r., poz. 1805), przepisy działu II rozdziału 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.) dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości niestanowiących własności Skarbu Państwa, jeżeli podlegają likwidacji na podstawie przepisów prawa karnego, karnego skarbowego lub celnego. Ponadto zgodnie z § 4 pkt 1 wyżej wskazanego rozporządzenia przepisy działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stosuje się odpowiednio do: 1) naczelników urzędów celno-skarbowych, wyznaczonych przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, w zakresie przechowywania i likwidacji: a) towarów o nieunijnym statusie celnym, które: – zostały przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, – zostały przejęte na własność Skarbu Państwa w drodze nieodpłatnego przekazania lub zrzeczenia się, w przypadkach przewidzianych w przepisach prawa celnego, – znajdują się w dyspozycji organów celnych i podlegają likwidacji na podstawie przepisów o postępowaniu karnym, prawa karnego wykonawczego oraz prawa karnego skarbowego, b) towarów, które zostały przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie rozstrzygnięć wydanych przez sąd powszechny w postępowaniu w sprawach celnych, c) towarów, które znajdują się w dyspozycji organów celnych i podlegają likwidacji na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o likwidacji niepodjętych depozytów (Dz. U. poz. 1537 oraz z 2009 r. poz. 1241), d) przedmiotów - które stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie prawomocnego orzeczenia ich przepadku - innych niż określone w art. 179 § 5 ustawy z dnia 10 września 1999 r. - Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2020 r. poz. 19, 568, 695 i 1106) w prowadzonych przez naczelnika urzędu celno-skarbowego sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe. W konsekwencji, do rozpatrzenia wniosku Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowo-Handlowego [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. o przyznanie wynagrodzenia za dozór samochodu osobowego marki [...] o nr VIN: [...] zastosowanie będzie miał art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.), zgodnie z którym organ egzekucyjny przyznaje, na wniosek dozorcy złożony w terminie miesiąca od dnia ustania dozoru, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1. Mając na uwadze podane argumenty Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. wskazał Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w T. jako organ właściwy w sprawie.