II OSK 1428/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" S.A. Biuro Regionu [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2463/05 w sprawie ze skargi "[...]" S.A. Biuro Regionu [...] w K. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia administracyjnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2463/05, oddalił skargę "[...]" S.A. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia [...] odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia własnego z dnia [...] uchylającego w całości postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]. uzgadniające w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] oznaczonej jako [...] w N. przy ul. [...], na działce nr geod. [...]. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Postanowieniem z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. uzgodnił w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] oznaczonej jako [...] w N. przy ul. [...], na działce nr geod. [...], z zastrzeżeniem, że każdorazowa zmiana sposobu zabudowy wokół stacji będzie wymagała uwzględnienia istniejących źródeł promieniowania elektromagnetycznego, co może prowadzić do konieczności zmiany parametrów stacji lub jej likwidacji. Główny Inspektor Sanitarny, w wyniku rozpoznania zażalenia Z. i Z. C., postanowieniem z dnia [...] uchylił w całości powyższe postanowienie, stwierdzając, że przedmiotowa inwestycja, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych warunków związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573), należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu jest obligatoryjne. Raport ten powinien zostać dołączony do wniosku o ustalenie warunków zabudowy według art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Organ wskazał, że przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska nie określają, kto powinien być autorem raportu, nie mniej jednak uznał, że winna to być osoba posiadająca wiadomości specjalne. Opinia stanowi dowód w sprawie, a więc w stosunku do autora opinii mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 84, a zatem autor raportu podlega wyłączeniu podobnie jak biegły na zasadach i w trybie art. 24 k.p.a. Organ stwierdził, że raport oddziaływania na środowisko opracowany został przez K. P., który jednocześnie reprezentując inwestora, "[...]" S.A. z siedzibą w W., złożył w jego imieniu wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Działanie w imieniu inwestora świadczy o tym, że K. P. pozostawał z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy mógł mieć wpływ na jego prawa i obowiązki. "[...]" S.A., reprezentowany przez K. P., wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia, ze względu na rażące naruszenie prawa, tj. art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku powyższego wniosku postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., Główny Inspektor Sanitarny, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności swojego postanowienia z dnia [...]. Postanowieniem z dnia [...] Główny Inspektor Sanitarny nie stwierdził nieważności swojego postanowienia. W wyniku rozpoznania wniosku "[...]" S.A., reprezentowanego przez K. P., o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2, w związku z art.126 k.p.a. nie można uznać, że wobec konieczności przeprowadzenia w znacznej części postępowania wyjaśniającego, w tym ewentualnej oceny nowego raportu oddziaływania na środowisko stacji bazowej telefonii komórkowej [...], uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia stanowi rażące naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając zarzuty skargi na powyższe postanowienie, uznał, że nie są one trafne. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu jej wad istniejących od dnia wydania, a więc ze skutkiem ex tunc. Sąd przypomniał, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości ostatecznych orzeczeń administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), zaś stwierdzenie nieważności orzeczenia jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego orzeczeń administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. W ocenie Sądu I instancji postępowanie prowadzone w tym trybie, nie może zatem skutkować wzruszeniem ostatecznych orzeczeń administracyjnych w oparciu o wady, które nie są wadami kwalifikowanymi. Katalog tych wad taksatywnie wylicza art. 156 § 1 k.p.a. Sąd I instancji zgodził się z organem, że w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 84 k.p.a. oraz art. 24 k.p.a., bowiem autor raportu oddziaływania na środowisko powinien podlegać wyłączeniu, podobnie jak biegły. Ponadto Sąd zauważył, że wątpliwości Głównego Inspektora Sanitarnego dotyczyły również kwestii pozostawania K. P. z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy mógł mieć wpływ na jego prawa i obowiązki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podzielił stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego, który działając w trybie nadzoru stwierdził, że rozstrzygnięcie wydane przez niego w niniejszej sprawie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, które zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadziłoby do stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...]. Skargę kasacyjną, opartą na przesłankach z art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej "p.p.s.a.", od powyższego wyroku wniósł "[...]" S.A., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów, a to: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a zatem, że nie ma podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, 2) art. 6, 84 i 24 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że: a) raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, sporządzany zgodnie z postanowieniami ustawy – Prawo ochrony środowiska stanowi dowód w sprawie, do którego znajduje zastosowanie art. 84 k.p.a., b) autor raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko podlega wyłączeniu, podobnie jak biegły, na zasadach i w trybie art. 24 k.p.a., 3) art. 7 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Pan K. P., pełnomocnik "[...]" S.A. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji: a) pozostawał z "[...]" S.A. w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy mógł mieć wpływ na jego prawa i obowiązki, b) nie dysponował wiedzą fachową niezbędną do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, 4) art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia w sposób oczywisty naruszającego postanowienia art. 24, 84 i 138 § 2 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w istniejącym stanie faktycznym i prawnym, w myśl art. 138 § 2 k.p.a., nie było podstaw do wydania przez Głównego Inspektora Sanitarnego postanowienia o uchyleniu postanowienia I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący stwierdził, że Główny Inspektor Sanitarny, całkowicie bezzasadnie, rażąco naruszając przy tym postanowienia art. 24 i 84 k.p.a., przyjął, że raport oddziaływania inwestycji na środowisko sporządzany przez inwestora traktowany być powinien przez organ rozpoznający sprawę jak opinia biegłego, a sam autor tego raportu podlega wyłączeniu na zasadach stosowanych dla wyłączenia biegłego, ponadto zupełnie bezzasadnie we wszystkich trzech postępowaniach, Główny Inspektor Sanitarny przyjął, że K. P., pełnomocnik "[...]" S.A., nie dysponuje wiadomościami specjalnymi niezbędnymi do sporządzenia raportu, jak również, że pozostawał on ze "[...]" S.A. w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy mógł mieć wpływ na jego prawa i obowiązki. Skarżący podniósł, że działania inwestora są całkowicie zgodne z obowiązującym prawem, stosownie do art. 50 ust. 1 i art. 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska oraz § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych warunków związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wskazano, że przepisy te nie określają kto ma prawo sporządzania raportu oddziaływania na środowisko, a zatem nie ma podstaw do żądania wykonania raportu przez osobę o szczególnych uprawnieniach. Skarżący podniósł, że również uchwalona 18 maja 2005 r. nowelizacja przepisów Prawa ochrony środowiska nie wprowadziła żadnych ograniczeń odnośnie uprawnień do sporządzania takich raportów. W ocenie strony brak szczegółowych regulacji prawnych oznacza, że nie ma podstaw do wyłączenia kogokolwiek od prawa przygotowania raportu oddziaływania na środowisko, jeżeli tylko osoba opracowująca raport posiada wiedzę i umiejętności niezbędne do przygotowania go, zaś w niniejszej sprawie K. P. taką wiedzę i umiejętności posiadał. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż istnieją przesłanki do wyłączenia autora raportu o oddziaływaniu na środowisko od udziału w dalszym postępowaniu, bowiem sporządzający raport o oddziaływaniu na środowisko nie jest biegłym wyrażającym swoją opinię w postępowaniu. Z treści przepisu art. 52 Prawa ochrony środowiska wynika, iż raport o oddziaływaniu na środowisko powinien zawierać określone informacje, fakty, dane techniczne itp., jest to zatem, dokument o charakterze projektowym, pochodzący od inwestora, a nie od biegłego. Zdaniem strony nie budzi wątpliwości, iż raport powinna sporządzić osoba posiadająca odpowiednią wiedzą, ale nie może to skutkować stwierdzeniem, iż osoba opracowująca go jest automatycznie biegłym w rozumieniu przepisów procedury administracyjnej. Biegłym w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. jest bowiem ktoś, kto oprócz tego, że posiada specjalne wiadomości, wydaje opinię w sprawie. Skarżący zaznaczył, że Sąd I instancji przychylił się do stanowiska Głównego Inspektora Sanitarnego w kwestii pozostawania K. P. z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik postępowania, nie wskazał jednakże jakie argumenty przekonały Sąd o tym, że relacje pana P. ze skarżącym miały taki wpływ. Ponadto wskazano, że na stronie internetowej Ministerstwa Środowiska znajduje się wyjaśnienie do przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska z uwzględnieniem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), z których wynika, że w świetle przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska autor raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie jest biegłym w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności postępowania wymienionymi w § 2 tego art. 183, z których żaden w sprawie nie zachodzi. Niniejsza skarga kasacyjna oparta została na podstawie prawnej art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ponadto przepisów art. 6, 8, 24 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. Należy jednak mieć na względzie, że skuteczne postawienie zarzutów wymaga wykazania, że to Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym wydanym wyrokiem dopuścił się wskazanych naruszeń prawa. Nie stanowią uzasadnionej podstawy kasacyjnej zarzuty stawiane sądowi ale podnoszone w stosunku do działań organów administracyjnych, jak to ma miejsce w niniejszej skardze kasacyjnej. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] wydane w trybie art. 127 § 3 k.p.a. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego w trybie zwykłym, z dnia [...] uchylającego postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy. Jak trafnie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku zaskarżone postanowienie zapadło w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności. Podkreślić też trzeba, że celem tego postępowania jest wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia, które dotknięte jest wadą kwalifikowaną, skutkującą nieważność orzeczenia. Taksatywne wyliczenie tych wad zawiera przepis art. 156 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe w sprawie niniejszej dotyczące opisanego postanowienia toczyło się w oparciu o zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz stanowisku doktryny utrwalony jest pogląd, że do uznania naruszenia prawa za rażące niezbędne jest wystąpienie dwóch przesłanek: po pierwsze treść orzeczenia musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa, po drugie charakter naruszenia prawa powinien być tego rodzaju, że prowadzi to do niemożności zaakceptowania orzeczenia przez organ demokratycznego państwa prawa (por. wyrok NSA opubl. ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Odnosząc te zasady do kontrolowanej sprawy należy podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego nie jest dotknięte wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Mało tego podkreślić należy, że postanowienie to nie jest dotknięte żadną wadą i w pełni odpowiada prawu. Potwierdzeniem tego stanowiska jest prawidłowo powołany przez Sąd pierwszej instancji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie IV SA 2542/02 z dnia 4 lutego 2004 r., gdzie w identycznym stanie faktycznym sprawy ze skargi na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego wydane w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej Sąd uchylił postanowienie organów obu instancji. Uzasadnieniem tego rozstrzygnięcia był fakt, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej inwestycji był złożony przez Biuro Obsługi Inwestycji [...] w O., które działało z upoważnienia inwestora [...] S.A. Biuro to [...] było także autorem Raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowej inwestycji. Raport w ocenie sądu jest dowodem w sprawie, do którego odnoszą się przepisy k.p.a. w tym art. 84 k.p.a. co oznacza, że autor Raportu podlega wyłączeniu w trybie art. 24 k.p.a., podobnie jak biegły. Stanowisko to, podzielane zasadnie przez Sąd pierwszej instancji stanowi pełną akceptację zaskarżonego postanowienia, nie stwierdzając by wydano je z naruszeniem prawa. Tym bardziej więc nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnego przepisu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który miałby być naruszony przez Sąd orzekający – a tylko przepisy tej ustawy stanowią podstawę orzekania sądu administracyjnego. Sąd ten nie orzeka na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jak to błędnie wskazał w zarzutach autor skargi kasacyjnej. Sąd nie mógł więc dopuścić się naruszenia powyższych przepisów k.p.a. Sąd ten zgodnie z art. 134 p.p.s.a. dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia, nie będąc związany zarzutami skargi, a więc w całokształcie sprawy z uwzględnieniem faktu, iż zaskarżone postanowienie wydano w trybie nadzwyczajnym. Bezpodstawność zarzutów skargi kasacyjnej uzasadnia jej oddalenie. Z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.