II SA/Bd 734/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Miejskiej w Mroczy z dnia 22 kwietnia 2022 r. nr XLVII/379/2022 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych biorących udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniach 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 pkt 2 w zakresie słów: "pożarniczych" i "organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Mrocza", 2. oddala skargę w pozostałej części. UZASADNIENIE Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. (dalej: Rada Gminy, organ), z dnia [...] kwietnia 2022 r w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych uczestniczących w działaniach ratowniczych lub szkoleniach pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę M. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.), zwaną dalej: "u.s.g." oraz art. 15 ustawy z dnia [...] grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490), zwaną dalej: "u.o.s.p.", uchwaliła, że: § 1. Ustala dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, stawkę ekwiwalentu pieniężnego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki za udział: 1) w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej w wysokości [...] zł; 2) w szkoleniach pożarniczych, ćwiczeniach organizowanych przez Państwowa Straż Pożarną lub Gminę M. w wysokości - [...] zł. § 2. Wykonanie uchwały powierza się B. M.. § 3. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą uchwałę złożył P. N., wnosząc o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, a mianowicie w zakresie jej § 1 pkt 2 odnośnie sformułowań "pożarniczych" i "organizowanych przez Państwową Straż Pożarną" oraz w zakresie § 2. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie przepisów prawa, t.j.: 1/ art. 15 ust. 2 ustawy z dnia [...] grudnia 2021 roku o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 poz. 2490), zwanej dalej: "u.o.s.p.", oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 t.j), zwanej dalej: "u.s.g.", poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w ten sposób, że zawężono zakres szkoleń i ćwiczeń, za które należy się ekwiwalent w ustalonej wysokości do tych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną oraz Gminę M., a także do szkoleń "pożarniczych"; 2/ art. 15 ust. 2 u.o.s.p. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w ten sposób, że w § 2 ww. uchwały uregulowano kwestię wykonania uchwały, w sytuacji gdy ww. przepis wyraźnie zakreśla zakres uchwały ograniczając jej regulacje tylko do wysokości ekwiwalentu. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz o odstąpienie od obciążania zaskarżonego organu kosztami postępowania. W uzasadnieniu swego stanowiska organ stwierdził, że nie kwestionuje zasadności skargi w części. Stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie sformułowań "pożarniczych" i "organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę M.", w związku z czym na najbliższej sesji Rady Miejskiej w M. podjęta zostanie uchwała uwzględniającą wskazane naruszenia. Organ wskazał, że w zakresie § 2 posiada odmienne stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwaną dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) - zwaną dalej: "u. s. g." , zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Jak wskazano wyżej, przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w M. z dnia [...] kwietnia 2022 r w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych uczestniczących w działaniach ratowniczych lub szkoleniach pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę M.. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 15 ust. 2 i art. 48 u.o.s.p. Zgodnie z tymi przepisami strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu Łub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1). W. ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. W. ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej [...] "M.P." na podstawie ustawy z dnia [...] grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (ust. 2). Omawiany przepis art. 15 ust. 1 u.o.s.p., normuje cztery rodzaje aktywności: - uczestnictwo w działaniu ratowniczym, - uczestnictwo w akcji ratowniczej, - uczestnictwo w szkoleniu oraz - uczestnictwo w ćwiczeniu. Tymczasem w zaskarżonej uchwale w jej § 1 pkt 2 przyznano uprawnienia do ekwiwalentu za udział: - w "szkoleniach pożarniczych", oraz w "ćwiczeniach organizowanych przez Państwowa Straż Pożarną lub Gminę M.". Rada Gminy niezgodnie z ustawą zawęziła więc działania za które służy ekwiwalent do szkoleń "pożarniczych", oraz do ćwiczeń, organizowanych jedynie przez Państwową Straż Pożarną. Postawiony więc w skardze zarzut naruszenia przepisu art. 15 ust. 1 u.o.s.p., okazał się zasadny. Za niezasadny należało natomiast uznać zarzut Prokuratora, w zakresie stwierdzenia nieważności również § 2 zaskarżonej uchwały. Przepis ten uregulował zagadnienie wykonania zaskarżonej uchwały. Należy jednak mieć na względzie, ze zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Takie uregulowanie w sposób jednoznaczny wskazuje na wójta (burmistrza, prezydenta), jako jedyny podmiot uprawniony do wykonywania uchwał rady. Dlatego też w 2 zaskarżonej uchwały uregulowano tę kwestię zgodnie z ww. regulacją. Co prawda art. 15 ust. 2 u.o.s.p., nie wskazał expressis verbis o upoważnieniu do zawarcia zakwestionowanej regulacji, lecz jej powzięcie nie wpływa w żaden sposób na uregulowaną materię przyznawania ekwiwalentu i dlatego też nie może stanowić fakt ten o istotnym naruszeniu prawa, zwłaszcza, że potwierdza tylko regulację art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, której nie sposób rozumieć w innym kontekście niż ten wynikający z ww. przepisu. Rację natomiast miałby skarżący, w sytuacji, kiedy rada gminy upoważniłaby do wykonania uchwały inny podmiot niż burmistrza, a więc niezgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia [...].09.2029 r., sygn. akt II SA/Ke 497/19). W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że zakwestionowane przepisy w części jedynie istotnie naruszają prawo i dlatego należało skargę częściowo uwzględnić. Dodać w tym miejscu trzeba, że uwzględnienie skargi nastąpiło jednak w szerszym zakresie niż wnosił Prokurator, co do § 1, albowiem w ocenie Sądu zaszły przesłanki do wyeliminowania całego określenia zawężającego pojęcie "ćwiczeń", a więc również tych, które organizuje Państwowa Straż Pożarną ale też tych, które organizuje Gmina M., jak wskazano w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. W pozostałej części co do § 2 zaszły przesłanki z art. 151 p.p.s.a. do oddalenia skargi. Odnosząc się do wniosku o umorzenie postępowania, należy uznać, że nie był on zasadny. Okoliczność, że organ podjął już stosowne działania, których zwieńczeniem będzie przyjęcie nowej uchwały w zaskarżonym zakresie są nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy wskazać, że Sąd podziela ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżony akt może być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Do dnia wejścia w życie kolejnej zapowiadanej przez organ uchwały, zaskarżona uchwała mogła stanowić podstawę władczych działań podjętych wobec jej adresatów. Aktom normatywnym powszechnie obowiązującym przysługuje wszak domniemanie legalności. Nieistotne przy tym jest, czy rzeczywiście do takich działań doszło. Utrata mocy obowiązującej uchwały nie prowadzi do skutków ex tunc, a więc także nie prowadzi do zniweczenia możliwości zaskarżenia takiej uchwały do sądu, czy też, w konsekwencji, do bezprzedmiotowości orzekania w przedmiocie zgodności takiej uchwały z prawem. O bezprzedmiotowości można byłoby mówić, gdyby nieobowiązująca na dzień orzekania przez sąd I instancji uchwała nie mogła być stosowana nie tylko w teraźniejszości lub przyszłości, ale i przeszłości. Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały działa ex tunc, co oznacza, że akt od samego początku nie był zdolny do wywoływania skutków prawnych. Stwierdzenie powyższego zobowiązuje sąd administracyjny do merytorycznego badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z [...] października 2011r., sygn. akt IV SA/Wr 374/11 - dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając to wszystko na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. w pozostałej części skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.