VII SA/Wa 363/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego oddala skargę UZASADNIENIE I. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U z 2018 r. poz. 1202 ze zm., aktualnym tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.) nałożył na M. G. (dalej jako Inwestor, Skarżący) obowiązek doprowadzenia budynku garażowego na działkach ew. nr [...], [...], [...] obr. [...] w miejscowości [...] przy ul. [...], do stanu poprzedniego tj. zgodnego z zatwierdzonym projektem architektoniczno-budowlanym, będącym integralną częścią decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] września 2005 r. znak: [...]. Organ wyjaśnił, że na podstawie decyzji budowlanej z [...] września 2005 r. Inwestor wybudował budynek garażowy, jednakże dokonał tego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego (charakterystyczne parametry, przeznaczenie części budynku), co wykazały przeprowadzone na nieruchomości kontrole. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] PINB w [...] nałożył na Skarżącego obowiązek sporządzenia i przedłożenia, w terminie 12 miesięcy od dnia doręczenia decyzji, projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku garażowego 2-stanwiskowego, zlokalizowanego na terenie dz. nr ew. [...] obr. [...] w miejscowości [...], przy ul. [...], ze wskazaniem robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Decyzja ta stała się ostateczna. Skarżący przedkładał i wielokrotnie poprawiał przedłożony projekt zamienny na skutek wezwań organu kierowanych w drodze postanowienia. Względem ostatniego z nich, z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Strona nie zajęła stanowiska i nie wykonała nałożonych obowiązków. Nieusunięcie nieprawidłowości zawartych w złożonym projekcie budowlanym zamiennym skutkuje tym, że organ nie ma innej możliwości jak tylko nałożyć obowiązek doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z pierwotnym pozwoleniem na budowę. Skarżący został w ostatecznej i prawomocnej decyzji z dnia 3 marca 2015 r. poinformowany o konsekwencjach niewykonania w wyznaczonym terminie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Był też wzywany do jego poprawienia. Nieuzupełnienie braków jest obligatoryjnie traktowane jako niewykonanie obowiązku wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Z uwagi na uzasadnione wątpliwości co do zgodności projektu budowlanego zamiennego z przepisami techniczno-budowlanymi i prawa miejscowego, PINB nakazał doprowadzenie budynku garażowego do stanu zgodnego z pierwotnym pozwoleniem na budowę. II. Po rozpatrzeniu odwołania Strony, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB. [...]WINB wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] PINB nałożył na Skarżącego obowiązek uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego według określonych wytycznych. Przedłożony w dniu 7 grudnia 2018 r. projekt budowlany zamienny nie spełnia wymagań prawa. Projekt pierwotny garażu 2-stanowiskowego przewidywał usytuowanie budynku od strony wschodniej w odległości 3 m, od strony południowej zaś w granicy z działką nr [...] i [...]. W przedłożonej dokumentacji zamiennej określono lokalizację budynku od strony działki nr ew. [...] i [...] w odległości od 20 do 73 cm, natomiast odległość budynku od granicy z działką nr ew. [...] wynosi od 2,59 do 2,80 m, co jest niezgodne z projektem pierwotnym oraz narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Nadto, w przedłożonym projekcie zamiennym nie wskazano robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. W projekcie zamiennym zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. powinny zostać określone w razie potrzeby roboty budowlane, po zrealizowaniu których obiekt budowlany w powstałym wówczas kształcie odpowiadałyby obowiązującym przepisom. Projekt ten nie został uzupełniony w ww. zakresie, nawet po umożliwieniu stronie, postanowieniem PINB w [...] z [...] września 2018 r. Zdaniem [...]WINB , organ I instancji w należyty i wyczerpujący sposób przestrzegając przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ustalił stan faktyczny niniejszej sprawy, brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania dowodowego. PINB nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Odnosząc się do treści odwołania Skarżącego zawierającego propozycję "podzielenia sprawy na etapy, polegające na ponownym podziale geodezyjnym mojej nieruchomości tak, aby stworzyć podstawę do doprowadzenia do zgodności z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego realizowanego przeze mnie budynku..." [...]WINB wyjaśnił, że inicjatywa co do podziału nieruchomości, zmiany przebiegu granic należy do osoby zainteresowanej, a nie do kompetencji organów nadzoru budowlanego. III. Skargę na powyższa decyzję wniósł M. G., zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co skutkowało błędnym zastosowaniem art. 51 ust. 1 P.b.; 2. art. 9, art. 10, art. 32, art. 40 § 1 i 2 k.p.a. poprzez doręczanie korespondencji z pominięciem pełnomocników, co doprowadziło do pozbawienia M. G. ochrony swych praw i interesów, a także do naruszenia zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym; 3. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przez [...]WINB uchylenia zaskarżonej decyzji PINB i umorzenia postępowania, w sytuacji gdy z okoliczności faktycznych sprawy jednoznacznie wynikało, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa; 4. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 5 P.b. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w przypadku, gdy nie doręczono skarżącej stronie w sposób prawidłowy postanowienia PINB z dnia [...] września 2018 r., co w efekcie uniemożliwiło uzupełnienie dokumentacji projektowej. Skarżący wniósł uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania [...]WINB , względnie o uchylenie decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, alternatywnie zaś o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Wniósł także o orzeczenie o kosztach postępowania. Wskazał, że w dniu 8 czerwca 2009 r. pełnomocnikiem Skarżącego został ustanowiony adwokat M. W. (k. 72). Z substytucji adwokata M. W. działał adwokat P. K.. W dniu 8 lipca 2014 r. kolejnym pełnomocnikiem M. G. został ustanowiony B. M. Z. (k. 223). Skarżący w sposób nieprawidłowy i bezskuteczny odwołał pełnomocnictwo adwokatowi P. K. Nie uczynił tego jednak względem adwokata M. W., ani względem B. M. Z. Odwołanie pełnomocnictwa adwokatowi P. K. nie było skuteczne, albowiem Skarżący nigdy nie udzielał mu takiego pełnomocnictwa. Adwokat P. K. działał jedynie z substytucji adwokata M. W. Tymczasem korespondencja, w tym decyzje Organów I i II instancji, zostały doręczone bezpośrednio stronie z pominięciem pełnomocników. Organy l i II instancji w istocie pozbawiły Skarżącego ochrony jego praw i interesów, a także doprowadziły do naruszenia zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Strona może mieć kilku pełnomocników, a ich ustanowienie wiąże się dla organu z obowiązkiem przyjęcia, że czynności podejmowane przez każdego z nich (zgodnie z zakresem udzielonego umocowania) odnoszą skutek wobec strony, która go ustanowiła. Nie można jednak przyjąć, że organ ma obowiązek traktować wszystkich pełnomocników strony jednakowo, jeśli chodzi o obowiązek dokonywania doręczeń ze skutkiem prawnym wobec strony. Pożądanym jest, aby to strona samodzielnie wskazała, który z pełnomocników jest właściwy do doręczeń. W sytuacji, gdy strona nie skorzysta z tego uprawnienia, organ samodzielnie wybiera, który z pełnomocników strony będzie jej pełnomocnikiem do doręczeń, kierując się zasadami efektywności i sprawności postępowania. Przedstawione powyżej uchybienia w procedowaniu doprowadziły w istocie do uniemożliwienia Skarżącemu wykonania postanowienia PINB z dnia [...] września 2018 r. w zakresie prawidłowego uzupełnienia dokumentacji projektowej, co skutkowało z kolei wydaniem błędnej decyzji z naruszeniem przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 5 P.b. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Skarga jest niezasadna. W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem to, że na mocy decyzji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] prawomocnie nałożono na Skarżącego obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wyznaczając mu w tym zakresie 12-miesięczny termin (k. 318 akt administracyjnych). Skarżący taki projekt przedłożył, jednakże nie spełniał on wymagań przewidzianych w kwestii zgodności z przepisami technicznymi (normy odległościowe) i planu miejscowego. Postanowieniem z [...] września 2018 r. skutecznie wezwano Skarżącego do poprawienia projektu zamiennego, który dotknięty był omówionymi w tym postanowieniu wadami. Wskazać trzeba, że owo postanowienie słusznie wzywało do poprawienia nieścisłości projektowych, w tym do wykazania kwestii podniesienia terenu w kontekście § 29 rozporządzenia ws. warunków technicznych oraz doprowadzenia projektu do zgodności z planem miejscowym. Nie jest to zresztą w sprawie kwestionowane. Należy zwrócić uwagę, że postanowienie zostało skutecznie doręczone M. G. (do rąk ojca K. G. - k. 345 akt administracyjnych), co ten kwestionuje obecnie w skardze jako działanie jego zdaniem nieskuteczne. Co jednak istotne na skutek owego postanowienia, wadliwie wedle Skarżącego doręczonego, wykonał on (w sensie formalnym) zawarte w nim wytyczne, bowiem ponownie przedłożył w dniu 7 grudnia 2018 r. (k. 366 akt administracyjnych) projekt budowlany zamienny, który jednak po raz kolejny nie spełniał wymagań nałożonych owym postanowieniem. Zawiadomieniem z dnia 27 grudnia 2018 r. PINB ponownie poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego w omawianej sprawie i o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Do dnia wydania decyzji w I instancji Skarżący nie zrealizował nałożonych obowiązków, ani się w sprawie nie wypowiedział. Zgodnie z art. 51 ust. 5 P.b. w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Należy wskazać, że w przypadku stwierdzenia, że adresat obowiązku nie przedłożył projektu zamiennego, względnie przedłożył go, lecz ten nie spełnia wymogów przepisów prawa, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zastosować art. 51 ust. 5 P.b. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 500/19). Jak słusznie wskazał [...]WINB , powołując się w tym względzie na wyrok WSA w Gdańsku z 31 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 489/18 przez niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 5 P.b. należy również rozumieć taki przypadek, kiedy został sporządzony i przedstawiony przez stronę (inwestora) projekt budowlany zamienny, jednak w ocenie organów nie może być on zatwierdzony, czy to ze względu na jego sprzeczność z planem, bądź decyzją o warunkach zabudowy, czy to z uwagi na sprzeczność z przepisami techniczno-budowlanymi, bądź wtedy gdy przedłożony projekt zamienny nie odpowiada wymogom prawa. Wskazany przepis należy zatem rozumieć w ten sposób, że w zakresie jego hipotezy znajduje się oprócz w ogóle nie przedłożenia projektu zamiennego, również jego wprawdzie formalne przedłożenie jednak z wadami (brakami bądź niezgodnościami), których nie usunięto w terminie wskazanym przez organ (zob. również wyrok WSA w Rzeszowie z 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 668/18) Konsekwencją takiego zachowania zobowiązanego jest niestety nie tyle uprawnienie, co obowiązek nakazania przez organ m.in. doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, tj. zgodnego z pierwotnym projektem. Jest to działanie w takich realiach sprawy jak niniejsza czynione w istocie na korzyść strony, bowiem organ nie nakazuje w tym przypadku rozbiórki, zaś projekt pierwotny nadal pozostaje w obrocie. Jak wskazał WSA w Gliwicach (wyrok z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 952/19), norma prawna wynikająca z art. 51 ust. 5 P.b. nakazuje wdrożenie przewidzianych w tym przepisie konsekwencji bez względu na to, z jakich powodów nie wykony został obowiązek nałożony decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. ma charakter związany, a organowi nie pozostawiono możliwości uwzględnienia ewentualnego braku zawinienia strony. W konsekwencji uznać należy, że organ będąc związany przepisami prawa, dostrzegając brak skutecznych działań Skarżącego podjął działanie pozostające w jak największym stopniu w zgodzie z interesem Strony i orzekł nakaz przywrócenia stanu zgodnego z pierwotnym projektem, nie orzekając rozbiórki wadliwe wybudowanego garażu. W konsekwencji Sąd nie podziela zarzutów skargi, koncentrujących się na rzekomo wadliwym doręczeniu postanowienia wzywającego do uzupełnienia i poprawienia projektu zamiennego. Należy podkreślić przede wszystkim fakt odwołania pełnomocnictwa (zob. pismo z 8 lipca 2014 r. - k. 261 akt administracyjnych). Nadto, nawet przyjmując wadliwość doręczenia postanowienia z [...] września 2018 r., czego nie sposób podzielić w kontekście ponad czteroletniego działania Skarżącego w sprawie po dokonaniu wypowiedzenia, miał on wystarczającą wiedzę na temat decyzji, postanowienia i nałożonych obowiązków, w szczególności zaś podjął działania w celu wykonania tego aktu (zob. projekt przedłożony w grudniu 2018 r. w wykonaniu postanowienia i decyzji). Co istotne, Skarżący otrzymał również zawiadomienie o zakończeniu postępowania w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Decyzja końcowa organu I instancji została wydana dopiero po pół roku od owego zawiadomienia, przy czym w tym czasie Skarżący zapoznawał się aktami sprawy. Nawet jednak gdyby i to nie przekonywało pełnomocnika Skarżącego należy zwrócić uwagę, że także w postępowaniu odwoławczym, toczącym się bez mała przez pół roku nie poprawiono błędów projektu zamiennego, wiedząc z zaskarżonej decyzji jakie wady kwestionuje organ powiatowy. Co więcej, nie podnoszono w odwołaniu argumentów takich jak obecnie w skardze tj. co do wadliwego doręczenia postanowienia i całkowitego braku wiedzy o nim. W efekcie powyższego nie można przyjąć, aby Skarżący nie widział o postanowieniu, bo go nie otrzymał. Powoływanie się na argumentację dotyczącą "pozbawienia go ochrony" nie jest zasadne. W tej sprawie Skarżący otrzymał postanowienie, podjął się jego realizacji i ostatecznie go nie wykonał. Niestety Sąd zwraca uwagę, że każde postępowanie legalizacyjne czy naprawcze jest nie tyle obowiązkiem osoby dokonującej samowoli budowlanej (w różnych jej wariatach), ale przede wszystkim jej uprawnieniem. Jeżeli nie korzysta ona z tego przywileju, musi się liczyć z konsekwencjami, bowiem organ nie może takiej sprawy pozostawić bez reakcji, której wymaga od niego obowiązujące prawo. W powyższej sytuacji żaden z zarzutów skargi nie zasługiwał na uwzględnienie. Zarzut naruszenia prawa materialnego jest przy tym wtórny względem zrzutów procesowych, albowiem skuteczność naruszenia art. 51 ust. 5 P.b. jest widziana przez pryzmat skuteczności uznania, że Skarżący nie został powiadomiony o postanowieniu z dnia [...] września 2018 r. W tej sytuacji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oddalono skargę.