VII SA/Wa 1150/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę UZASADNIENIE 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. (znak: [...]) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] (dalej: ,,skarżąca’’, ,,Wspólnota’’) od postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ I instancji") z [...] kwietnia 2020 r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] listopada 2004 r. (Nr [...], zmienioną decyzją z [...] lutego 2005 r., Nr [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku handlowo- usługowego salonu wystawowego z częścią magazynową na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Po rozpatrzeniu wniosku inwestora oraz przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli przeprowadzonej [...] stycznia 2010 r., PINB dla Miasta [...] decyzją z [...]lutego 2010 r. (znak: [...]) - udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, pod warunkiem wykonania włączenia wewnętrznej kanalizacji deszczowej do sieci miejskiej, w terminie do 31 sierpnia 2010 r. Kolejno, Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w [...] wnioskiem z [...] listopada 2019 r. (uzupełnionym pismami z [...] stycznia 2020 r. oraz [...] stycznia 2020 r.), wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji PINB dla Miasta [...] z [...]lutego 2010 r. Organ I instancji, pismem z [...] lutego 2020 r. wezwał Wspólnotę do wykazania interesu prawnego w kwestionowaniu wskazanej decyzji. W odpowiedzi na powyższe, pismem z [...] marca 2020 r. skarżąca wskazała, że swój interes prawny do występowania w sprawie wywodzi z przysługującego jej prawa zarządu nieruchomością położoną na sąsiedniej działce przy ul. [...] w [...], a konkretnie z okoliczności, iż "(...) połacie dachu pawilonu skierowane są na ściany budynków naszej wspólnoty powodując niszczenie i zagrzybienie ścian szczytowych". Ponadto dodała, że inwestycja uzyskała warunkowe pozwolenie na użytkowanie, zaś inwestor warunków tych nie dopełnił. WINB postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r., odmówił wszczęcia postępowania, na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...]w [...], w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla Miasta [...] z [...] lutego 2010 r., z powodu braku posiadania interesu prawnego w jej kwestionowaniu oraz na oczywisty brak tego interesu - z uwagi na art. 59 ust. 7 p.b. Skarżąca Wspólnota wniosła zażalenie na to rozstrzygnięcie organu I instancji. Po rozpatrzeniu zażalenia, GINB postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Stan faktyczny w sprawie nie jest kwestionowany i nie budzi wątpliwości. Wskazał, że skarżąca bezspornie sprawuje zarząd nieruchomością położoną w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Organ odwoławczy powołał się na art. 157 § 2 k.p.a., art. 61 a § 1 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. Wskazał, że pojęcie "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalić według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. GINB podkreślił, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest postępowaniem wyjątkowym, inicjowanym na wniosek inwestora i jako takie zostało odrębnie uregulowane w p.b. Art. 59 ust. 7 p.b. wyraźnie stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Powołując się na orzecznictwo sądu administracyjnego wskazał, iż jakkolwiek postępowanie nadzorcze jest odrębnym postępowaniem od tego zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, to jednak nie zmienia to jego zasadniczego przedmiotu, który to wyznacza podstawę materialnoprawną badania interesu prawnego. Oznacza to, że krąg podmiotów uznanych za stronę zarówno w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych, powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 59 ust. 7 p.b., będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. W ocenie GINB, w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżąca Wspólnota nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że powyższy przepis znajduje zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z tym pozwoleniem. Zaznaczył, iż stosowanie art. 59 ust. 7 p.b. jest wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. GINB powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące, iż "dyspozycja art. 59 ust. 7 p.b. ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były podnoszone i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów". Zatem stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Należy jednak pamiętać, że dotyczy to tylko sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Nie dotyczy to natomiast sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej lub odstępstw od warunków pozwolenia zakończonych pozwoleniem na użytkowanie obiektu wydanym w wyniku postępowania legalizacyjnego. Zdaniem GINB, w przedmiotowej sprawie nie zachodziła żadna z powyższych okoliczności, wyłączających zastosowanie art. 59 ust. 7 p.b. Pozwolenie na użytkowanie niniejszej rozbudowy pawilonu handlowego nie zostało wydane w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Pozwolenie to nie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej, ani też istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Stwierdził przy tym, iż z informacji znanych GINB wynika, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę inwestycji nadal pozostaje w obrocie prawnym. Tym samym legitymację prawną skarżącej Wspólnoty do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony oceniać należało wyłącznie przez pryzmat art. 59 ust. 7 p.b. Ponieważ nie jest ona inwestorem przedmiotowej inwestycji, brak było podstaw do przyznania jej statusu strony w postępowaniu. W ocenie GINB, nie ulega wątpliwości, że Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w [...] nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji PINB dla Miasta [...] z [...] lutego 2010 r. oraz, że brak tego interesu - z uwagi na treść art. 59 ust. 7 p.b. oraz prawomocność pozwolenia na budowę (na podstawie którego zrealizowano sporną inwestycję) ma charakter oczywisty. Oceny tej nie mogła zmienić argumentacja zażalenia, w szczególności dotycząca usytuowania inwestycji względem nieruchomości skarżącej. Kwestia ta nie ma żadnego związku z użytkowaniem obiektu, gdyż przesądzona została w pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy zaznaczył również, że sprawa sugerowanego kierowania wód opadowych na nieruchomość skarżącej, która może być przedmiotem odrębnego postępowania, także nie ma wpływu na pozwolenie na użytkowanie obiektu. To samo dotyczy podnoszonej kwestii korzystania z przyłączy znajdujących się na terenie zarządzanym przez skarżącą, oraz żądania stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wobec niewypełnienia nałożonych nią warunków. 2. Skargę do WSA w Warszawie na powyższe postanowienie GINB z [...] kwietnia 2020 r., wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa procesowego, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 k.p.a., poprzez brak przestrzegania zasady praworządności i słusznego interesu społecznego; b) art. 65 § 1 k.p.a. w zw. art. 162 § 2 k.p.a., poprzez nieprzekazanie sprawy PINB w [...] w celu rozpatrzenia sprawy; c) art. 61 § 1 k.p.a. w zw. art. 59 ust. 7 p.b., gdyż WINB w ramach nadzoru nad przestrzeganiem prawa, powinien z urzędu wszcząć postępowanie i uchylić decyzję PINB dla Miasta [...] z [...] lutego 2010 r., która została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonego warunku w wyznaczonym terminie i strona nie wykonała do tej pory tego warunku. W uzasadnieniu skargi przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także przekazanie sprawy do właściwego organu w celu uchylenia decyzji PINB dla Miasta [...]. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie organy uznały, że Skarżąca nie ma w niniejszym postępowaniu przymiotu strony i odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne mające istotne znaczenie dla niniejszej sprawy: - decyzją z [...] listopada 2004 r. (zmienioną decyzją z [...] lutego 2005 r.) Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku handlowo-usługowego salonu wystawowego z częścią magazynową na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]; - PINB dla miasta [...] decyzją z [...] lutego 2010 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu (pod warunkiem wykonania włączenia wewnętrznej kanalizacji deszczowej do sieci miejskiej, w terminie do 31 sierpnia 2010 r.); - wnioskiem z [...] listopada 2019 r., uzupełnionym dodatkowymi pismami skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji PINB dla miasta [...] z .. lutego 2010 r.; - organ pismem z [...] lutego 2020 r. wezwał wnioskodawcę o wykazanie interesu prawnego w kwestionowaniu wskazanej decyzji; - pismem z [...] marca 2020 r. skarżąca wskazała, że swój interes prawny do występowania w sprawie wywodzi z przysługującego jej prawa zarządu nieruchomością położoną na sąsiedniej działce oraz z tego, że "(...) połacie dachu pawilonu skierowane są na ściany budynków naszej wspólnoty powodując niszczenie i zagrzybienie ścian szczytowych"; ponadto dodała, że inwestycja uzyskała warunkowe pozwolenie na użytkowanie, zaś inwestor warunków tych nie dopełnił; - postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. WINB odmówił wszczęcia postępowania, na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla miasta [...] z .. lutego 2010 r. a organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zatem, w ocenie Sądu, stan faktyczny w sprawie nie budził żadnych wątpliwości. Skarżąca sprawuje zarząd nieruchomością położoną w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. 2. W pierwszej kolejności należy wskazać przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, przy czym niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Samo więc złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie nieważności rozstrzygnięcia nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalno-prawnych, warunkujących jego dopuszczalność (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2487/19). Z kolei zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest ograniczone do przypadków, gdy w sposób, niewymagający ustaleń stanu faktycznego, wynika, że żądający wszczęcia postępowania nie ma interesu prawnego. Nie wymaga ustaleń stanu faktycznego gdy z zestawienia normy prawa materialnego z treścią żądania wynika, że żądający wszczęcia postępowania w sprawie nie ma interesu prawnego (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 953/20). Stosownie zaś do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania należy oceniać przede wszystkim na podstawie art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 815/20). Nie wystarczy wnieść podania we własnej sprawie, aby uruchomić postępowanie administracyjne lub być przekonanym o swoim statusie strony i żądać udziału w postępowaniu już prowadzonym, aby stać się stroną postępowania. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 127/20). Z art. 59 ust. 7 p.b. wynika zaś, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepis art. 59 ust. 7 p.b. znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie powyższego przepisu jest jednakże wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego (w postępowaniu naprawczym – por. wyrok WSA w Warszawie z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 702/20). Wskazać należy, że postępowanie nadzorcze jest odrębnym postępowaniem od tego zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, to jednak nie zmienia to jego zasadniczego przedmiotu, który to wyznacza podstawę materialnoprawną badania interesu prawnego. Oznacza to, że krąg podmiotów uznanych za stronę zarówno w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych, powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 59 ust. 7 p.b., będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 579/08). 3. Zdaniem Sądu, zasadnie organy uznały, że w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji. Przypomnieć trzeba, że w art. 59 ust. 7 p.b. ustawodawca wprost określił, kto jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie i przymiot ten przyznał wyłącznie inwestorowi. Oczywiście, przepis znajduje zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z tym pozwoleniem. Stosowanie art. 59 ust. 7 p.b. jest wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego (por. wyrok NSA z 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2179/12). Zatem, dyspozycja art. 59 ust. 7 p.b. ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były podnoszone i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów. Podobnie w uzasadnieniu wyroku z 19 listopada 2010 r. (sygn. akt II OSK 1201/09) NSA wskazał, że zgodnie z literalną treścią art. 59 ust. 7 p.b., stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Należy jednak pamiętać, że dotyczy to tylko sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Nie dotyczy to natomiast sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej lub odstępstw od warunków pozwolenia zakończonych pozwoleniem na użytkowanie obiektu wydanym w wyniku postępowania legalizacyjnego (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1130/10). W ocenie Sądu, zasadnie organy uznały, że żadna ze wskazanych wyżej okoliczności, które mogłyby wyłączyć zastosowanie art. 59 ust. 7 p.b. w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi, gdyż: - pozwolenie na użytkowanie przedmiotowej rozbudowy pawilonu handlowego nie zostało wydane w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego; - pozwolenie to nie było skutkiem legalizacji samowoli budowlanej ani też istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę; - decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nadal pozostaje w obrocie prawnym. Zasadnie zatem organy legitymację prawną skarżącej do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony oceniły wyłącznie w kontekście art. 59 ust. 7 p.b. A skoro skarżąca nie jest "inwestorem" przedmiotowej inwestycji, to brak jest podstaw do przyznania jej statusu strony w niniejszym postępowaniu. Położenie inwestycji względem nieruchomości skarżącej nie ma żadnego związku z użytkowaniem obiektu. Podobnie sprawa ewentualnego kierowania wód opadowych na nieruchomość skarżącej - może być przedmiotem odrębnego postępowania, ale nie ma wpływu na pozwolenie na użytkowanie obiektu. To samo dotyczy innych kwestii podnoszonych w skardze (żądania stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie). 4. W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcia organów nie naruszają wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę oddalił jako bezzasadną.