II OSK 1706/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie NSA Anna Łuczaj Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Towarzystwa [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 544/07 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] w W. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wymienionym wyżej postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r., po rozpatrzeniu wniosku Towarzystwa [...] w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2007 r. odmawiające na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. zawieszenia wznowionego postępowania administracyjnego dotyczącego decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1991 r. stwierdzającej nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] czerwca 1950 r. w sprawie likwidacji i przeznaczenia majątku Towarzystwa [...] w P. - w części dotyczącej nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...]. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wniosek Towarzystwa [...] w W. (TWP) nie mógł zostać rozpatrzony zgodnie ze złożonym przez wnioskodawcę żądaniem, albowiem nie została spełniona konieczna przesłanka fakultatywnego zawieszenia, wymieniona w art. 98 § 1 k.p.a., tj. niesprzeciwianie się zawieszeniu postępowania innych stron. Organ zauważył, że Towarzystwo [...] z siedzibą w G., będąc stroną postępowania, nie wyraziło w rozpoznawanej sprawie zgody na jego zawieszenie. Wykazywana przez wnioskodawcę okoliczność prowadzenia z wniosku Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu postępowania o wykreślenie Towarzystwa [...] z Krajowego Rejestru Sądowego nie została w toku czynności dowodowych jednocześnie w żaden sposób potwierdzona (pismo Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu z 28 listopada 2006 r.). Oddalając skargę na powyższe postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wymienione w art. 98 § 1 k.p.a. przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego muszą wystąpić w sprawie kumulatywnie. Niespełnienie chociażby jednego z tych warunków powoduje, że organ nie może zawiesić postępowania administracyjnego w opisywanym trybie. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż TWP był stroną postępowania, na wniosek której postępowanie zostało wszczęte, wobec czego prawidłowo organ pismem z dnia [...] listopada 2006 r. zwrócił się do drugiej strony postępowania o zajęcie stanowiska w przedmiocie zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego. Z uwagi na wyrażony przez Towarzystwo [...] brak zgody na zawieszenie postępowania, w sprawie nie zaistniały ustawowe przesłanki do fakultatywnego zawieszenia postępowania. Według Sądu, zarzuty sformułowane w skardze były niezasadne z tego względu, że organ rozpatrując wniosek strony może orzekać jedynie w granicach przedmiotu (podstawy normatywnej) tego wniosku, czyli - w niniejszej sprawie - fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego (art. 98 k.p.a.). Orzekanie przez organ o zawieszeniu obligatoryjnym z przyczyn określonych w art. 97 k.p.a. jest rozstrzygnięciem dotyczącym innej sprawy (kwestii), ponieważ pomiędzy zawieszeniem fakultatywnym a obligatoryjnym nie zachodzi stosunek tożsamości sprawy, rozumianej jako tożsamość podstawy normatywnej rozstrzygnięcia. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zwrócenie się przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu z prośbą o informację, czy rzeczywiście na wniosek tego organu zostało wszczęte postępowanie o wykreślenie Towarzystwa [...] z Krajowego Rejestru Sądowego, a jeśli tak, to na jakim etapie się ono znajduje i pod jaką sygnaturą jest prowadzone oznacza, że organ orzekający w sprawie prawidłowo podjął działania wyjaśniające zmierzające do sprawdzenia, czy ewentualnie w sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania z urzędu postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 73 i art. 89 k.p.a. na skutek niepoinformowania wnioskodawcy o możliwości wypowiedzenia się w sprawie po złożeniu odwołania oraz z uwagi na brak wyznaczenia przez organ administracji rozprawy administracyjnej, co w tym postępowaniu, zdaniem skarżącego, było celowe, Sąd biorąc pod uwagę, że obie strony postępowania były reprezentowane przez profesjonalnych pełnomocników, stanął na stanowisku, że tego typu naruszenie przepisów proceduralnych w postępowaniu nieprowadzącym do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy nie mogło wywrzeć wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Towarzystwo [...] w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej: p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie "prawa procesowego poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło naruszenie": - art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. w sytuacji, gdy organ administracji nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy; - art. 8, 9 i art. 10 k.p.a. w sytuacji, gdy postępowanie było prowadzone w sposób wykluczający zaufanie do organów administracji; - art. 73 k.p.a. w sytuacji, gdy skarżący nie został poinformowany o możliwości wypowiedzenia się w sprawie; - art. 89 k.p.a. w sytuacji, gdy wyznaczenie rozprawy administracyjnej było niezbędne; - art. 97 § 1 i art. 98 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy istniały podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że brak wyznaczenia rozprawy w sytuacji, gdy obowiązek taki wynikał wprost z przepisu prawa (art. 89 § 2 k.p.a.) jest wadą uzasadniającą uchylenie wyroku. Zarzut dowolności przy orzekaniu zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, który został zgromadzony i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Towarzystwo [...] podało równocześnie, że prokurator Prokuratury Okręgowej w Poznaniu w dniu 27 czerwca 2007 r. złożył w Sądzie Rejonowym w Poznaniu – Wydział Cywilny pozew o ustalenie, że stowarzyszenie pod nazwą "Towarzystwo [...]" z siedzibą w G. nie jest tożsame ze zlikwidowanym w 1950 r. stowarzyszeniem o tej samej nazwie z siedzibą w P.. Ewentualne uzyskanie orzeczenia sądu ustalającego brak tożsamości tych podmiotów, umożliwić może, w opinii Prokuratury, domaganie się wykreślenia z rejestru stowarzyszeń Towarzystwa [...] z siedzibą w G. (pisma Prokuratury Okręgowej w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2007 r. oraz 18 czerwca 2008 r. złożone jako załącznik do skargi kasacyjnej). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonych orzeczeń. Uczestnik postępowania - Towarzystwo [...] z siedzibą w G. wniosło o odrzuceniu skargi kasacyjnej jako niespełniającej wymogów skargi przewidzianych w art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Sprawowana przez Sąd kontrola prawidłowości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji ograniczyła się z tego względu do rozważenia zasadności zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej. Jak wynika z analizy skargi, sformułowane przez stronę skarżącą zarzuty odnoszą się jedynie do podstawy wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 73, art. 89, art. 97 § 1 i art. 98 § 1 k.p.a. Takie określenie podstawy skargi kasacyjnej jest prawidłowe, niemniej nie może być uznane za wystarczające do skutecznego zakwestionowania zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przywołany brak skuteczności wynika z wadliwego sformułowania zarzutów skierowanych przeciwko wyrokowi sądu I instancji. Powyższa ocena ściśle koresponduje z wymogami skargi kasacyjnej, które środek ten powinien obligatoryjnie spełniać. Autor skargi kasacyjnej w podstawie skargi powołał szereg zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże nie zawarł jakiejkolwiek argumentacji prawnej odnoszącej się do większości z przytoczonych przez siebie przepisów. W niniejszej sprawie, brak jest merytorycznej analizy kwestii zastosowania oraz wykładni przepisów k.p.a., które miałyby zostać naruszone, gdy tymczasem - stosownie do art. 176 p.p.s.a. - skarga kasacyjna powinna nie tylko wskazywać zarzucane naruszenie, ale również określić jak zastosowany przepis należy interpretować i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego wykładnia jest błędna, jak też uzasadnić na czym polega wadliwe zastosowanie przepisu. Zarzut odnoszący się do podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. winien dodatkowo wskazywać, dlaczego uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej jej autor także tego wymogu nie dopełnił. W odniesieniu do zarzutu naruszenia zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzić trzeba, że w uzasadnieniu brak jest określenia przyczyn, z powodu wystąpienia których miałoby zostać ustalone, iż organ administracji publicznej orzekający w sprawie naruszył zasadę prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasadę informowania, czy wreszcie zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Przytoczone przepisy art. 7, art. 8, art. 9, i art. 10 k.p.a. zawierają normy prawne mające charakter zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w związku z czym – co do zasady - nie mogą zostać naruszone bez naruszenia szczegółowych przepisów normujących postępowanie w rozpoznawanej sprawie administracyjnej. Takich przepisów zaś w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Pełnomocnik strony skarżącej powołał się na naruszenie art. 73 k.p.a., albowiem "nie został poinformowany o możliwości wypowiedzenia się w sprawie", gdy tymczasem powołany przepis normuje całkowicie odrębną od opisanej w zarzucie sytuację procesową. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. w każdym stadium postępowania organ obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów, z kolei w myśl art. 73 § 2 k.p.a. strona uprawniona jest żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Niezależnie od tego, że wnoszący skargę kasacyjną nie sprecyzował w stosunku do którego z przepisów odnosi stwierdzoną wadliwość, to przyjęta forma naruszenia - w kontekście hipotezy normy wynikającej z art. 73 § 1 i 2 k.p.a., budzi wątpliwości w zakresie jej nawet formalnoprawnej trafności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia co do przyczyny powołania przepisu art. 73 k.p.a. w kontekście stawianego Sądowi I instancji zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz wskazania związku łączącego kwestionowaną normę prawną i stan faktyczny sprawy. Za chybiony uznany być musi również zarzut naruszenia art. 89 k.p.a. Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest "rzeczą oczywistą", jak starał się przyjąć to w skardze kasacyjnej jej autor, że w niniejszej sprawie naruszenie przez Sąd I instancji art. 89 § 2 k.p.a. winno obligatoryjnie uzasadniać uchylenie wyroku. Wnoszący skargę kasacyjną poza powołaniem przepisu określającego przesłanki przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym rozprawy oraz omówionej już "konkluzji" odwołującej się do nakazu uchylenia wadliwego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie postarał się w minimalnym chociaż stopniu abstrakcyjnie wymienione w zaskarżonym przepisie przesłanki przeprowadzenia rozprawy administracyjnej dostosować in concreto do rozpoznawanej sprawy zawieszenia postępowania. Tak kwalifikowane działanie wnoszącego skargę kasacyjna, ocenione przez pryzmat nałożonych na niego przepisem art. 176 p.p.s.a. obowiązków procesowych, nie pozwala na merytoryczne odniesienie się przez Sąd do postawionego zarzutu. Przechodząc do oceny ostatniej grupy zarzutów dotyczących naruszenia art. 97 § 1 i art. 98 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela ustalenia przyjęte przez Sąd I instancji w zakresie rozważonego niewystąpienia w sprawie przesłanek zawieszenia postępowania administracyjnego na wniosek strony. W myśl art. 98 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W piśmiennictwie przyjmuje się, że tzw. fakultatywne zawieszenie postępowania oparte zostało w Kodeksie postępowania administracyjnego na zasadzie dyspozycyjności, która nie ma jednak w tym przypadku charakteru bezwzględnego. Zasada ta podlega bowiem zasadniczemu ograniczeniu, przejawiającemu się w tym, ze wola strony, która zainicjowała postępowanie nie może automatycznie przesądzić o wystąpieniu żądanego skutku procesowego, a więc o zawieszeniu postępowania. Wystąpienie o zawieszenie jest co prawda zasadniczym elementem proceduralnym składającym się na podstawę rozstrzygania w przedmiocie zawieszenia, niemniej organ, obok żądania strony, ma obowiązek zbadać wystąpienie także innych przesłanek zawieszenia, wymienionych w art. 98 § 1 k.p.a. (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 129). Niesprzeciwienie się zawieszeniu postępowania innych stron jest koniecznym warunkiem zastosowania art. 98 § 1 k.p.a., stąd w rozpoznawanej sprawie – wbrew twierdzeniu strony skarżącej - nie mogła zostać pominięta okoliczność niewyrażenia przez Towarzystwo [...] w G. zgody na zawieszenie wznowionego postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że każda ze stron uczestniczących w postępowaniu administracyjnym broni swojego interesu prawnego, w związku z czym autonomicznie wyrażona wola Towarzystwa [...] w W. musiała zostać skonfrontowana z potrzebą zabezpieczenia interesów innej strony, z którą TWP pozostawało w sporze. Przedmiotem wznowionego postępowania administracyjnego z jednej strony jest ustalenie, czy postępowania, w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte jedną z wadliwości wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., z drugiej zaś – przeprowadzenia postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej wcześniejszą decyzją ostateczną. W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z postanowieniem o wznowieniu z [...] maja 2004 r., ponownemu rozstrzygnięciu, w przypadku zaistnienia przesłanek wznowienia, podlegać będzie sprawa zakończona decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1991 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium WRN w Poznaniu z dnia [...] czerwca 1950 r. w sprawie likwidacji i przeznaczenia majątku Towarzystwa [...] (w części dotyczącej nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...]). W kontekście tak określonego przedmiotu postępowania Towarzystwo [...] w G. posiada legitymację do udziału we wznowionym postępowania, a co za tym idzie, musi być traktowane jako strona w zakresie dotyczącym "sprawy zawieszenia postępowania". Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza, czy Towarzystwo [...] w G. jest podmiotem tożsamym ze zlikwidowanym w 1950 r. stowarzyszeniem o tej samej nazwie z siedzibą w P., albowiem w poddanym sądowej ocenie postępowaniu dotyczącym zawieszenia postępowania w sprawie wznowienia nie może tego stwierdzić. Podnoszone przez wnoszącego skargę kasacyjną okoliczności odnoszące się do toczącego się przed Sądem Rejonowym w Poznaniu – Wydział Cywilny postępowania mającego na celu wykazanie braku tożsamości obu stowarzyszeń, pozostają poza zakresem przedmiotowym zastosowania przepisu art. 98 k.p.a., przez co nie mają wpływu na przyjętą w zaskarżonym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenę prawidłowego zastosowanie wymienionej regulacji przez organy orzekające w sprawie. Stanowcze opowiedzenie się za poglądem przyjmującym niezaistnienie w sprawie warunków uzasadniających zastosowanie art. 98 k.p.a nie oznacza jednocześnie, że istnieją jakiekolwiek przeszkody procesowe, by organ administracji publicznej w sytuacji stwierdzenia, że akcentowana przez Towarzystwo [...] w W. okoliczność prowadzenia postępowania przed sądem cywilnym ma charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu, jakie nadaje temu pojęciu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie administracyjne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.