II SAB/Łd 69/20

SENTENCJA 30 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu 30 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.K. i J. K. na bezczynność Zarządu Dróg i Transportu w Ł. w przedmiocie braku udzielenia odpowiedzi na wniosek o nadesłanie decyzji lokalizacyjnej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżących J.K. i J.K. solidarnie kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi, zaksięgowaną 24 sierpnia 2020 r. pod poz. [...]. dc UZASADNIENIE J. K. i J. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Zarządu Dróg i Transportu w Ł. w sprawie braku udzielenia odpowiedzi na wniosek Starosty [...] z 6 lutego 2018 r. o nadesłanie decyzji lokalizacyjnej nr [...] z [...] r., mapy sytuacyjnej nieruchomości oraz operatów szacunkowych dla nieruchomości, na które oczekuje Starosta [...]. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że wnioskiem z 14 stycznia 2017 r. J.K. wystąpił do Urzędu Miasta Ł. o zwrot stanowiącej własność jego oraz córki J.K. nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nr 85. "Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Prezydent Miasta Ł. wszczął postępowanie w tej sprawie oraz postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. wyznaczył Starostę [...] do rozpoznania sprawy". Starosta [...] bezzwłocznie podjął stosowne czynności i pismem z 6 lutego 2018 r. zwrócił się do Zarządu Dróg i Transportu w Ł. o nadesłanie decyzji lokalizacyjnej nr [...] z [...] r., mapy sytuacyjnej nieruchomości oraz operatów szacunkowych, które oszacowały nieruchomość. Pomimo upływu 30 miesięcy oraz ponagleń Zarząd Dróg i Transportu nie przesłał dokumentów. Skarżący wniósł skargę na bezczynność do Wojewody [...] 27 kwietnia 2020 r. Uchwałą nr [...] Rada Miejska w Ł. uznała skargę za bezzasadną. Wymienione dokumenty nie zostały nadal przekazane. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dróg i Transportu w Ł. wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu Zarząd Dróg i Transportu podniósł, że skarga dotyczy bezczynności nie objętej kognicją sądów administracyjnych. Czynnością objętą kognicją sądów administracyjnych nie jest przekazanie innemu organowi informacji lub dokumentów dotyczących rozpatrywanej przez niego sprawy administracyjnej. Następstwa w zakresie uprawnień lub obowiązków strony bowiem nie wywołuje w żadnym stopniu sama czynność przekazania, lecz dopiero i ewentualnie ocena przekazanych treści przez organ właściwy w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę: jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1); wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia (pkt 2); gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (pkt 3); jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (pkt 4); jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie (pkt 5); jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (pkt 5a); jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6). Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest więc pozostawanie sprawy, której dotyczy skarga, w kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Ponadto, kognicję sądów administracyjnych określa art. 3 p.p.s.a. stanowiąc w § 1, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 5 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa; 4) wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz: a) o których mowa w art. 2 pkt 2-5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz. Urz. UE L 243 z 15.09.2009, str. 1, z późn. zm.), b) wydawanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 293); 5) zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów. W świetle postanowień art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej lub przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy art. 3 § 2 pkt 1–3 zaskarżenie decyzji oraz postanowień. Oznacza to, że skarga na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) organu administracji publicznej w procesie podejmowania decyzji administracyjnej, w związku z metodą klauzuli generalnej, na której zostało oparte określenie zakresu dopuszczalności ich zaskarżania, jest ograniczona tylko wyłączeniami właściwości sądów administracyjnych określonymi w art. 5. W odniesieniu do postanowień, oprócz powyższego wyłączenia w art. 5 spraw, w których sądy te nie są właściwe, mamy również do czynienia z zawężeniem wynikającym z postanowień art. 3 § 2 pkt 2–3, który ogranicza dopuszczalność zaskarżenia postanowień do określonych w nim kategorii. W tym samym ograniczonym zakresie dopuszczalna jest skarga na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) związana z procesem podejmowania postanowień. W świetle postanowień art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. dopuszczalna jest natomiast skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących tych "innych aktów lub czynności", co do których w pkt 4 in fine została wyłączona dopuszczalność skargi. W odniesieniu do interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. dopuszcza jedynie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ma przy tym wątpliwości, że aby uznać określone akty lub czynności za te, o których mowa w powyższych regulacjach, powinny one ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków, określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na jego sytuację prawną przez to, że wywołują określony skutek, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego wiąże z danym aktem lub czynnością (por. postanowienie NSA z 8 września 2017 r. I FSK 314/17). Przepis art. 3 § 2 pkt 9 został dodany do art. 3 § 2 p.p.s.a. na mocy art. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), powoływanej dalej jako "ustawa nowelizująca", w związku ze zmianą brzmienia pkt 4 art. 3 § 2 p.p.s.a. i obowiązuje od 15 sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej (druki sejmowe nr 1633 i 2539, VII kadencja) wyjaśniono, że celem zmiany, o której mowa, jest wykluczenie zaskarżania do sądu administracyjnego poszczególnych aktów i czynności podejmowanych w ramach sformalizowanych procedur. Podkreślono, że zmiana ta nawiązuje do stanowiska zajętego w doktrynie, że nadmierne rozszerzenie granic kontroli sądowoadministracyjnej może mieć wpływ na standard ochrony zabiegających o nią podmiotów. Zmiana ta uwzględnia też jedno z podstawowych założeń kontroli sądowoadministracyjnej, którym jest kontrola "efektów" działalności organów administracji publicznej i niewkraczanie – jeśli to nie jest niezbędne – w tok postępowania administracyjnego przed jego zakończeniem. Z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przede wszystkim jednak wynika, że warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłość jest prowadzenie przez organ postępowania, którego dotyczy zarzucana bezczynność lub przewlekłość. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 8 września 2017 r. I FSK 314/17, brzmienie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że zarówno bezczynność jak i przewlekłość może nastąpić tylko w przypadku istnienia "postępowania w sprawie". Jest to bezczynność i przewlekłość, która narusza interes prawny jednostki. Interes prawny odnosi się do ściśle określonej działalności administracji publicznej, a pomiędzy sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną musi istnieć pewny związek. Nie wystarczą w tej mierze powiązania potencjalne lub hipotetyczne. Okoliczności przywołane w skardze należą natomiast do materii postępowania skargowego uregulowanego w Dziale VIII k.p.a., zatytułowanym Skargi i wnioski. Przedmiotem tego rodzaju skargi, może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga ta wnoszona jest w związku z już podjętym działaniem organu, ewentualnie w związku z brakiem takiego działania, ma na celu zwrócenie uwagi właściwym organom na wszelkie nieprawidłowości powstałe w wyniku takiego działania lub zaniechania. Zarzuty skargi wskazują na brak współdziałania Zarządu Dróg i Transportu w Ł. z organem administracji prowadzącym postępowanie administracyjne – Starostą [...]. Zarzuty skargi dotyczą bezczynności Zarządu Dróg i Transportu w Ł. w zakresie niewymagającym zajęcia stanowiska w drodze czynności bądź aktu administracyjnego, który podlegałby kontroli sądu administracyjnego, chociaż w tle przejawia się kwestia zwrotu nieruchomości, której właścicielem jest aktualnie Gmina Miejska Ł. Postępowanie w tej sprawie toczy się jednak przed innym organem niż ten, którego dotyczy skarga na bezczynność złożona w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Zarząd Dróg i Transportu w Ł. nie prowadzi postępowania w sprawie z wniosku skarżącego. W postanowieniu z [...] grudnia 2017 r. Wojewoda [...] wobec stwierdzenia ustawowych przesłanek skutkujących wyłączeniem z pomocy prawa Prezydenta Miasta Ł. od rozpatrzenia sprawy o zwrot nieruchomości położnej w Ł. przy ul. A 85, obręb [...], oznaczonej jako działka nr 2/5 o pow. 0,0693 ha, wyznaczył Starostę [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej do jej rozpatrzenia. Sąd nie może zaś wniesionej skargi rozpoznawać alternatywnie jako skargi na bezczynność w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu nieruchomości, tylko z tej racji, że zarzucana bezczynność Zarządu Dróg i Transportu w Ł. ma związek z postępowaniem prowadzonym przez Starostę [...]. Taka kontrola nie mieści się w ramach wyznaczonych art. 134 § 1 p.p.s.a. i wymaga złożenia odrębnej skargi na bezczynność Starosty [...]. We wskazanych powyżej okolicznościach sąd nie znalazł podstaw do zakwalifikowania skargi J. K. i J. K. inaczej jak skargi wniesionej na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a. na bezczynność – niewłaściwe działanie Zarządu Dróg i Transportu przejawiające się w braku współdziałania z organem prowadzącym postępowanie administracyjne. Taka zaś skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, bowiem nie mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Podlega rozpoznaniu w trybie tzw. uproszczonym przez właściwy organ wskazany w art. 229 k.p.a., a o sposobie jej rozpoznania zawiadamia się skarżącego (art. 237 § 3 k.p.a.). Ten sposób procedowania, jak i sposób załatwienia skargi pozostaje jednak poza zakresem właściwości sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 28 września 2018 r., I OSK 2896/18). Żadne ustawy szczególne nie przewidują dopuszczalności zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania oraz ich braku. W sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., II OSK 1961/11; postanowienia NSA: z 1 marca 2010 r., II OSK 478/09; z 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09; z 26 stycznia 2006 r., I OSK 26/07; z 11 października 2013 r., I OSK 2372/13 i I OSK 2373/13; z 1 grudnia 2017 r., I OSK 2490/17; z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 582/17; M. Jaśkowska [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII, dostępny w systemie LEX). W takiej sytuacji, w niniejszej sprawie nie może być mowy o bezczynności, na którą wskazano w art. 3 § 2 pkt 8 czy pkt 9 p.p.s.a., a to oznacza, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nie sposób przy tym nie zauważyć z akt administracyjnych wynika, że już piśmie z 15 lutego 2018 r., doręczonym 19 lutego 2018 r., Zarząd Dróg i Transportu w Ł. poinformował Starostę [...] o tym, że nie jest w posiadaniu dokumentów wymienionych w piśmie z 6 lutego 2018 r., czyli decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowej nr [...] wydanej przez Prezydium Rady Narodowej z [...] r. oraz załącznika w postaci mapy sytuacyjnej i operatów szacunkowych. W piśmie z 8 listopada 2018 r., doręczonym 16 listopada 2018 r., Zarząd Dróg i Transportu w Ł. poinformował Starostę [...] o tym, że działka nr 2/5 w obrębie [...] posiada użytek "Bp" (zurbanizowane terenu niezabudowane lub w trakcie zabudowy) i jest zlokalizowana poza pasem drogowym ul. A. Władającym nieruchomością jest Urząd Miasta Ł. Departament Spraw Społecznych – Wydział Gospodarki Komunalnej. W piśmie z 10 września 2019 r., doręczonym 13 września 2019 r., Zarząd Dróg i Transportu w Ł. ponownie poinformował Starostę [...] o tym, że nie posiada dokumentów w postaci decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowej nr [...] wydanej przez Prezydium Rady Narodowej z [...] r. oraz załącznika w postaci mapy sytuacyjnej i operatów szacunkowych i nie jest w posiadaniu dokumentacji związanej z przebudową ul. A na odcinku od ul. B (C) do ul. D. Z tych względów sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 postanowienia. Rozstrzygnięcie o zwrocie na rzecz skarżących solidarnie uiszczonego wpisu sądowego od skargi uzasadnia treść art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. dc