I SAB/Wr 101/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Radom, Maria Tkacz – Rutkowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi L. D. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej L. D. sumę pieniężną w kwocie 1000,00 zł (tysiąc złotych); V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej L. D. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi L. D. jest bezczynne prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. L. D. – obywatelka U. (dalej: Strona, Skarżący) złożyła w dniu 21 marca 2019 r. do Wojewody Dolnośląskiego wniosek o pobyt czasowy. Do wniosku załączyła dokumenty: załącznik nr 1, kserokopię paszportu, powiadomienie o nadaniu numeru PESEL, oświadczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych, umowę najmu lokalu mieszkalnego, oświadczenie o niezaleganiu w podatkach, zaświadczenie wydane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Jeleniej Górze, umowę zlecenie, odpis KRS. Pismem z 21 marca 2019 r. organ poinformował stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego. Pismami z 31 maja 2019 r. oraz z 9 sierpnia 2019 r. Skarżąca wniosła o wszczęcie postępowania i podjęcia czynności w sprawie. Pismem z 4 lutego 2020 r. Strona uzupełniła dokumentację przedkładając aktualną umowę najmu lokalu mieszkalnego. Pismem z 7 maja 2020 r. Strona uzupełniła dokumentację przedkładając: kserokopię umowy najmu lokalu mieszkalnego, umowę o świadczeniu usług pracy tymczasowej, kopię informacji starosty, ubezpieczenie ZUS ZUA, oświadczenie o powierzeniu pracy, umowę zlecenia. W dniu 27 maja 2020 r. (po 13 miesiącach od złożenia wniosku) do organu wpłynęło ponaglenie Strony na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z 16 czerwca 2020 r. organ administracji przekazał ponaglenie Urzędowi do Spraw Cudzoziemców Departament Legalizacji Pobytu uznając je za zasadne. Organ administracji zauważył, że sposób prowadzenia spraw nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w tut. Urzędzie przez cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych, prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Następnie pismem z dnia 23 czerwca 2020 r. wystąpiono do Policji, ABW i Straży Granicznej o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt na terytorium RP skarżącego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w związku z prowadzonym postępowaniem, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256; dalej: k.p.a.) przez przekroczenie terminu do załatwienia sprawy, który zgodnie z dyspozycją norm prawnych wysłowionych w treści art. 35 § 1 i 3 k.p.a. winien wynosić w ostateczności, w przypadku deliberacji nad sprawą "szczególnie skomplikowaną" dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania, w sytuacji, kiedy w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej został złożony w dniu 21 marca 2019 r. i do dnia sporządzenia skargi nie zostały w tym czasie podjęte jakiekolwiek czynności. W konkluzji Strona wniosła: o stwierdzenie bezczynności organu; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego sprawie w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami; przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5.000,00 zł zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu okazała się uzasadniona, bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Strony, a bezczynność ta ma w ocenie Sądu charakter rażącego naruszenia prawa. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niemniejszą sprawę w ww. trybie. W sprawie nie jest sporne, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm. (k.p.a.). Terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w art. 35 ww. ustawy. Stosownie do § 1 ww. regulacji organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Jednocześnie dalsze zapisy ww. ustawy definiują pojęcie bezczynności, wskazując w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Reguły te są wzmacniane przez dalsze przepisy k.p.a., w szczególności art. 12 k.p.a., zgodnie, z którym organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Istotnych wskazówek w zakresie realizacji tych zasad i sytuacji kwalifikowanych jako naruszenie terminów załatwienia sprawy postrzeganych jako bezczynność dostarcza orzecznictwo sądów administracyjnych. Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15, publ. w CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powyższe znajduje potwierdzenie w powoływanym już art. 35 k.p.a. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne są również dalsze przepisy k.p.a., tj. art. 36 stanowiący, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W rozpatrywanej sprawie Skarżąca przed wniesieniem 29 czerwca 2020 r. skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, złożyła w dniu 27 maja 2020 r. ponaglenie, które organ przesłał do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców 16 czerwca 2020 r. Skarga na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy jest więc ze względów formalnych dopuszczalna. Przechodząc do oceny merytorycznej zarzutów skargi Sąd uznał, że zasługują one na uwzględnienie, zasadnie bowiem Skarżąca zarzuciła organowi bezczynność, skoro przez 15 miesięcy bezskutecznie oczekiwał na załatwienie jej wniosku. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek skierowany do organu Strona Skarżąca złożyła 21 marca 2019 r. załączając do wniosku niezbędne dokumenty. Przez 15 miesięcy, mimo kierowanych do organu wniosków, nie uzyskał żadnych informacji o statusie jego sprawy, o przyczynach zwłoki ani o terminie jej rozpoznania. Organ pierwszych czynności w sprawie dokonał dopiero 16 czerwca 2020 r. i było to przekazanie ponaglenia do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, a więc po 15 miesiącach od złożenia wniosku. Pierwsza reakcja organu i podjęcie jakichkolwiek działań nastąpiło dopiero 23 czerwca 2020 r. i było to wystąpienie o informację do organów Policji, ABW i Straży Granicznej, co w sytuacji rzeczywistego zagrożenia bezpieczeństwa Państwa ze strony cudzoziemca wydaje się działaniem iluzorycznym a na pewno nie spełniającym celu jakiemu takie sprawdzenie ma służyć. Nadto pismem organ nie poinformował Skarżącą o przewidywanym terminie zakończenia postępowania. W związku z czym organ nie wskazywał Stronie przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy. Do chwili przesłania do WSA akt z odpowiedzią na skargę (29 czerwca 2020 r.) sprawa nie została rozpoznana. Sąd nie ma też informacji o jej załatwieniu na dzień rozpoznawania skargi, tj. 13 listopada 2020 r., co wskazuje na kolejne miesiące opóźnienia w jej załatwieniu. W ocenie Sądu – bezczynność Wojewody Dolnośląskiego jest w tej sprawie oczywista. Od złożenie wniosku: 21 marca 2019 r. do pierwszych czynności organu: 16 czerwca 2020 r. – minęło 15 miesięcy. Z akt sprawy wynika zatem w sposób jednoznaczny, że Wojewoda Dolnośląski nie informował Strony o przyczynach zwłoki i przez wiele miesięcy nie wyznaczał terminu załatwienia sprawy, czym naruszył art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Takie działanie narusza zasadę zaufania do organu (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Podkreślić przy tym należy, że Strona nie przyczyniła się do bezczynności. Tak długie oczekiwanie na wydanie rozstrzygnięcia podważa zaufanie do organów administracji i narusza reguły demokratycznego państwa prawa. Wbrew obowiązującym przepisom, organ przez cały okres procedowania nie informował Strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie ustawowym, czym naruszył procesowe gwarancje Strony i jej podstawowe uprawnienia. Przy czym, z posiadanych przez Sąd dokumentów wynika, że mimo, że łącznie przez ponad 15 miesięcy organ pozostawał bezczynny, to Sąd nie miał też informacji aby organ zakończył to postępowanie do dnia 13 listopada 2020 r., tj. na dzień rozpoznania skargi na bezczynność. Tak więc z akt sprawy wynika, że organ nie wypełniał obowiązku nałożonego przez ustawodawcę nie tylko w art. 35 k.p.a. dotyczącym terminów załatwienia sprawy, ale też ignorował postanowienia ark. 36 K.p.a. obligujące go do niezwłocznego informowania Strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wskazania nowego terminu jej załatwienia Zdaniem Sądu nie ma wątpliwości, że organ jest w tej sprawie bezczynny a Strona nadal oczekuje na jej zakończenie, mimo, że organ dysponuje już od dawna kompletem koniecznych dokumentów. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnych podstaw do stwierdzenia, że do zwłoki przyczyniła się sama Skarżąca. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, w pkt I sentencji wyroku Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), a biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Wskazane okoliczności zaistniały w niniejszej sprawie. Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (podobnie wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19). Obiektywne trudności związane ze znacznym zwiększeniem ilości wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i prace nie są okolicznościami nowymi, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę, gdyż te tendencje występują od ponad trzech lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, a ten podejmuje działania po długich okresach bezczynności, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 p.p.s.a.) i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Stronie Skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000,00 zł. Podkreślić należy, że przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej, której wymierzenie jest oparte na uznaniu sędziowskim, ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. wyrok NSA z: 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2156/17, 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1905/16, 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18 i II OSK 916/18, 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 532/19, 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1360/19). W ocenie Sądu kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium obcego państwa. Sąd uznał przy tym, że żądana przez stronę skarżącą kwota jest zdecydowanie wygórowana. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota z jednej strony stanowi adekwatną rekompensatę za bezczynność organu w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności jak naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, niepewności prawnej, trudności z podróżowaniem, z drugiej zaś będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku, oddalając dalej idącą skargę w tym zakresie – ponad sumę przyznaną (pkt V sentencji wyroku). W dniu orzekania przez Sąd, organ nie wydał rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne. Okoliczność ta uzasadniała zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co też uczynił Sąd w niniejszej sprawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt VI sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2018 r., poz. 1800).