I OW 35/20

SENTENCJA Dnia 27 października 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia NSA: Rafał Stasikowski, Agnieszka Miernik, Sędzia del. WSA:, po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta C. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta C. a Prezydentem Miasta P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletnich A. D. oraz S. U. postanawia: 1. wskazać Prezydenta Miasta C. jako organ właściwy do ponoszenia wydatków na utrzymanie A. D.; 2. wskazać Prezydenta Miasta P. jako organ właściwy do ponoszenia wydatków na utrzymanie S. U. UZASADNIENIE Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta C. wnioskiem z 5 lutego 2020 r. zwróciła się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Prezydentem C. a Prezydentem P. poprzez wskazanie tego ostatniego organu jako właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletnich A. D. i S. U. w czasie ich pobytu w placówce opiekuńczo-wychowawczej na terenie C. od 25 lipca 2019 r. do chwili opuszczenia przez nich tej placówki. W uzasadnieniu wskazano, że 25 lipca 2019 r. A. D. i S. U. zostali umieszczenii w trybie interwencyjnym w placówce opiekuńczo-wychowawczej Dom Wsparcia dla Dzieci i Młodzieży nr [...] w C., ponieważ ich matka A. B. została zatrzymana za prowadzenie samochodu w stanie nietrzeźwości. W ocenie organu miejscem zamieszkania małoletnich przed pierwszym umieszczeniem w pieczy zastępczej był P. Powołano się na to, że A. B. wskazywała funkcjonariuszom Policji, że zamieszkuje w P. przy al. W. [...], co za tym idzie miejscem zamieszkania małoletnich był również P. stosownie do art. 26 § 1 k.c. W odpowiedzi na wniosek działająca z upoważnienia Prezydenta P. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie podniosła, że brak jest podstaw do wskazania Prezydenta P. jako właściwego do rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu podano, że matka małoletnich wyprowadziła się z P. i zamieszkała wraz z dziećmi i mężem w Z. przy ul. S. [...], a następnie w miejscowości P. Podkreślono, że dzieci były zarejestrowane w SPZOZ w Z., gdzie korzystały między innymi ze szczepień profilaktycznych. Ponadto S. U. w okresie od marca do czerwca 2019 r. uczęszczał do Oddziału Przedszkolnego Szkoły Podstawowej nr [...] w Z. Zatem, zdaniem tego organu, właściwym w niniejszej sprawie jest Powiat b. Odnosząc się do podanego przez A. B. adresu zamieszkania w P. al. W. [...], organ ten zaznaczył, że umowa najmu lokalu znajdującego się pod tym adresem została zawarta na okres od 12 kwietnia 2018 r. do 11 kwietnia 2019 r. i nie została przedłużona. Zdaniem organu nie można również uznać, że A. B. wraz z dziećmi mogła zamieszkiwać pod adresem Al. [...] w P., który podała funkcjonariuszom Policji w chwili zatrzymania. Pod tym adresem znajduje się bowiem lokal pogotowia opiekuńczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej właściwości do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletnich A. D. i S. U. umieszczonych w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia średnich miesięcznych wydatków na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej określają przepisy art. 191 ust. 1-3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r., poz. 821 ze zm.). Zgodnie z ich treścią w pierwszej kolejności wydatki ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1 pkt 2). Jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, w myśl której właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). W pierwszej kolejności wskazać należy, że bezsporne jest ustalenie, kiedy miało miejsce umieszczenie małoletnich po raz pierwszy w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Obie strony nie zaprzeczają, że A. D. i S. U. zostali umieszczeni w Domu Wsparcia dla Dzieci i Młodzieży nr [...] w C. w trybie interwencyjnym 25 lipca 2019 r. Kwestią sporną jest natomiast miejsce zamieszkania małoletnich przed tą datą. Należało w tej sytuacji ustalić, czy na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów można ustalić ówczesne miejsce zamieszkania małoletnich. Podkreślić wypada, że ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", a zatem przy jego ustaleniu trzeba posłużyć się uregulowaniem zawartym w art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Jak zatem podkreśla się w piśmiennictwie, dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O miejscu zamieszkania rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego z zamiarem takiego przebywania (vide: S. Grzybowski [w:] System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985 r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 – 334, a także W. Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993r. sygn. akt III CZP 76/93, PS 1995, nr 3, s. 86 – 87). Stosownie natomiast do art. 26 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (§ 1). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (§ 2). Z akt sprawy wynika, że do końca lutego 2019 r. A. B. wraz z dziećmi mieszkała w wynajmowanym mieszkaniu przy al. W. [...] w P. (skąd musiała się wyprowadzić z powodu niepłacenia czynszu). Następnie przeprowadziła się do Z., stamtąd zaś do P. (w powiecie b.). W czerwcu 2019 r. matka wraz z małoletnimi opuściła P. Od tego czasu przebywała w różnych miejscach, u rodziny lub znajomych. Podawała też adres Pogotowia Opiekuńczego w P. W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że skoro nie da się ustalić miejsca zamieszkania matki małoletnich, u której stale przebywają, to nie jest możliwe ustalenie organu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem A. D. i S. U. w pieczy zastępczej na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W tej sytuacji do ustalenia organów właściwych do ponoszenia tych wydatków znajdą zastosowanie art. 191 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Z telegramu Komisariatu Policji w K. do MOPS w C. z 26 lipca 2019 r. wynika, że ostatnim miejscem zameldowania S. U. na pobyt stały przed umieszczeniem w pieczy zastępczej jest P., ul. L. [...]. W odniesieniu do A. D. wskazano natomiast, że nigdy nie posiadał adresu zameldowania na pobyt stały. Został umieszczony w placówce opiekuńczo-wychowawczej postanowieniem Sądu Rejonowego w C. z [...] lipca 2019 roku sygn. akt [...] (por. kserokopia tego postanowienia, k. 10 akt sądowych). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, uznał, że właściwym do ponoszenia średnich miesięcznych wydatków na utrzymanie S. U. w placówce opiekuńczo-wychowawczej jest Prezydent Miasta P. (pkt 1 sentencji). W oparciu o art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 191 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej orzeczono z kolei, że właściwym do ponoszenia tych wydatków w odniesieniu do A. D. jest Prezydent Miasta C. (pkt 2 sentencji).