IV SA/Wa 1425/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku odtworzenia zasypanej części stawu i przywrócenia stawu do jego poprzednich parametrów oddala skargę UZASADNIENIE Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją Nr [...] z [...] maja 2020 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256), w związku z art. 64a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania P.S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r., znak: [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] października 2017 r., znak: [...] Starosta [...] nałożył na P.S. obowiązek odtworzenia zasypanej części stawu, zlokalizowanego na terenie działki o nr ew. [...], obręb [...], gm. [...], i przywrócenia stawu jego poprzednich parametrów (punkt 1. decyzji). W punkcie 2. decyzji organ ustalił warunki wykonania obowiązku odtworzenia stawu, tj. określił wymiary całkowite stawu po odtworzeniu (długość - ok. [...], m, szerokość - ok. [...],m, rzędne dna stawu należy dostosować do rzędnych dna istniejącego rowu na wlocie i wylocie rowu ze stawu) oraz termin wykonania obowiązku (90 dni od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P.S. Rozpatrując odwołanie organ II instancji stwierdził, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, zgodnie z którą starostowie utracili kompetencje organu właściwego do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, a tym samym do wydawania decyzji w przedmiocie nielegalnie wykonanego urządzenia wodnego, natomiast zgodnie z art. 525 ust. 1 tej ustawy zniesiono dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej, będących organami odwoławczymi od decyzji wydawanych przez starostów. Stosownie natomiast do przepisów art. 545 ust. 4 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z zakresu pozwoleń wodnoprawnych stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich w tych sprawach w których organem wyższego stopnia był Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Prezes Wód Polskich, jako organ odwoławczy, stwierdził, co następuje. Jak wynika z akt sprawy zastępca Burmistrza Miasta i Gminy [...], pismem z 26 maja 2015 r. poinformował Starostę [...], o prowadzonych pracach budowlanych polegających m.in. na zasypaniu stawu na terenie dz. o nr ew. [...], położonej w obrębie [...],, gm. [...],powodujących zmianę poziomu wód gruntowych. W związku z powyższym Starosta [...],pismem z 3 czerwca 2015 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zasypywania urządzenia wodnego - stawu, zlokalizowanego na terenie działki o nr ew. [...],, obręb [...],, gm. [...],Jednocześnie pismem z 3 czerwca 2015 r. Starosta [...],wezwał właściciela ww. działki, tj. P.S. do złożenia wyjaśnień oraz przedstawienia stosownych dokumentów potwierdzających legalność prowadzonych prac polegających na zasypaniu przedmiotowego stawu. Pismem z 22 czerwca 2015 r. P.S. poinformował Starostę [...],, iż stan faktyczny działki o numerze [...],jest zgodny z wypisem i wyrysem tejże działki oraz, że nie są wykonywane żadne prace dotyczące likwidacji stawu. Do pisma załączono wypis i wyrys z rejestru gruntów według stanu na dzień [...] czerwca 2015 r. W dniu [...] lipca 2017 r. zostały przeprowadzone oględziny w terenie w trakcie których stwierdzono, iż doszło do zasypania stawu na działce nr [...],, obręb [...], (zasypanie stawu potwierdzały widoczne ślady nawiezionych mas ziemnych), ze wskazaniem, że pozostawiono tylko niewielką część stawu, a także przebiegający przez działkę rów. Pismem z 14 lipca 2015 r., Starosta [...], poinformował pełnomocnika P. S., o możliwości zalegalizowania dokonanej likwidacji stawu, na podstawie art. 64a ust 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r. oraz, że w przypadku nie wystąpienia z wnioskiem o legalizację lub nie uzyskania decyzji o legalizacji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nałoży, w drodze decyzji, obowiązek odtworzenia stawu, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. W dniu 21 lipca 2015 r. do Starosty [...], wpłynęło pismo [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...], z [...], lipca 2015 r., znak: [...],, informujące o przeprowadzonej przez pracowników PINB w dniu [...] lipca 2015 r. kontroli podczas której ustalono, że staw na działce nr [...],został zasypany. Pismem z 26 sierpnia 2015 r., pełnomocnik właściciela działki wskazał, iż podtrzymuje dotychczasowe wyjaśnienia w sprawie, informując jednocześnie, że staw powstał najprawdopodobniej w latach 80-tych i 90-tych i miał za zadanie gromadzić pojawiające się w tamtym okresie wody spływające z pola należącego do rodziny P.S. Staw został źle wykonany, uległ zamuleniu i nie spełniał już swojej funkcji. Ponieważ uchwalony na przedmiotowym terenie w 2013 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego daje możliwość zmiany kształtu stawu i jego powierzchni, P.S. chcąc usunąć poprzednią "samowolę budowlaną" i dążąc do dostosowania terenu do postanowień miejscowego planu, "przywrócił w części stan poprzedni, a w części zamierza, zgodnie z przepisami, wystąpić o zgodę na nowe ukształtowanie jego powierzchni tak aby objętość stawu nie była mniejsza niż poprzednio, a jednocześnie by stał się on bardziej drożny". Pismami z dnia 1 września, 22 września i 18 listopada 2015 r. Starosta [...] ponownie wzywał właściciela stawu o zajęcie stanowiska, czy zamierza wystąpić z wnioskiem o legalizację likwidacji stawu, wykonanej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W toku postępowania Starosta [...] wystąpił do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] z wnioskiem o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dotyczących dziatki nr ew. [...] obręb [...], gm. [...] Przekazana mapa zasadnicza ww. działki, sporządzona w skali 1:1000, potwierdziła, że na działce znajdował się staw o wymiarach ok. [...] długości i [...] m szerokości, co daje powierzchnię ok. [...] m2. Ponadto organ przeprowadził w dniu [...] marca 2016 r. rozprawę administracyjną w trakcie której ustalono, że P.S. wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji legalizacyjnej w terminie do 15 sierpnia 2016 r. Pismem z 12 września 2016 r. P.S. wystąpił do Starosty [...] o z wnioskiem o wydanie decyzji legalizacyjnej dotyczącej wykonanej bez pozwolenia wodnoprawnego likwidacji przedmiotowego stawu. Powyższy wniosek pozostał bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braków formalnych. Pismem z 2 stycznia 2017 r. Starosta [...] ponownie zwrócił się do właściciela działki nr [...] o złożenie wyjaśnień, czy wystąpi z wnioskiem o zalegalizowanie wykonanych działań (likwidacja stawu) w trybie art. 64a ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz poinformował, że w przypadku nie wystąpienia z wnioskiem o legalizację lub nie uzyskania decyzji legalizacyjnej, Starosta nałoży, w drodze decyzji, obowiązek odtworzenia urządzenia wodnego - przedmiotowego stawu, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Pismem z 17 stycznia 2017 r. P.S. zwrócił się do Starosty [...] o wydanie decyzji legalizacyjnej, "pomimo braku wykonania operatu wodnoprawnego lub wydłużenie terminu na wykonanie operatu", a także poinformował organ, iż poszukuje wykonawcy operatu. W związku z powyższym Starosta [...] poinformował wnioskodawcę, że nie jest możliwe wydanie ww. decyzji bez dołączenia do wniosku operatu wodnoprawnego, jednak wyznaczył termin złożenia wniosku o wydanie decyzji legalizacyjnej do 31 marca 2017 r. Ponieważ do Starosty [...] nie wpłynął w wyznaczonym terminie wniosek o legalizację wykonanej likwidacji stawu na działce nr ew. [...] obręb [...] gm. [...] na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Starosta [...] uznał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne z 2001 r. i zaskarżoną decyzją z [...] października 2017 r. nałożył na P.S. obowiązek odtworzenia zasypanej części stawu, zlokalizowanego na terenie działki o nr ew. [...] i przywrócenia stawu do jego poprzednich parametrów w terminie 90 dni od dnia kiedy przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna. Organ odwoławczy uznał zasadność zaskarżonej decyzji i wskazał, że zasypanie stawu stanowi jego likwidację, co w świetle obowiązujących w dacie wszczęcia postępowania przepisów prawnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym jeżeli do zasypania stawu dojdzie bez wymaganego prawem pozwolenia, zastosowanie znajdują przepisy art. 64a, w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c tej ustawy, stawy zostały zaliczone do urządzeń wodnych, natomiast stosownie do art. 9 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, przepisy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy z 2001 r., dla wykonania urządzeń wodnych (tym samym dla ich likwidacji), wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Organ odwoławczy nie uznał zasadności zarzutu odwołania, że przedmiotowy "staw nigdy nie był zbiornikiem wodnym lecz nieużytkiem z zagłębieniem, zarośnięty i zamulony, a odbudowa stawu nie ma gospodarczego uzasadnienia", ponieważ, jeżeli staw uległ zamuleniu, to do obowiązków jego właściciela, zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r., należało jego utrzymywanie, polegające na eksploatacji, konserwacji i remoncie tego urządzenia w celu zachowania jego funkcji. Dla wyjaśnienia kiedy i w jakich okolicznościach doszło do likwidacji stawu Starosta [...] podjął szereg czynności dowodowych. Ponadto organ pierwszej instancji poinformował odwołującego o możliwości złożenia wniosku o legalizację wykonanej likwidacji stawu, a także o konieczności uzupełnienia braków formalnych oraz przychylił się do wniesionego przez odwołującego wniosku o przedłużenie terminu do uzupełnienia tych braków. Właściciel stawu jednak z takiej możliwości nie skorzystał i nie uzupełnił wniosku o brakujący operat wodnoprawny, w związku z czym Starosta [...] nałożył na odwołującego obowiązek odkopania zasypanego (zlikwidowanego) nielegalnie stawu, ustalając warunki i termin wykonania tej czynności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] maja 2020 r. wniósł P.S.. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. rażące naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art.9 ust 1 pkt.19 w zw. z art. 9 ust.2 pkt. 2 w zw. z art. 122 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 64a ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r prawo wodne oraz art. 49 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo wodne poprzez błędne przyjęcie, że na skarżącym ciąży obowiązek odtworzenia zasypanej części stawu na działce nr [...] obręb [...] gmina [...] i przywrócenia stawu do jego poprzednich parametrów w sytuacji gdy nie doszło do wykonania stawu bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, a właściciel gruntu mógł dla zaspokojenia potrzeb własnych i gospodarstwa domowego oraz indywidualnego gospodarstwa rolnego korzystać bez pozwolenia wodnoprawnego z wody stanowiącej jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie. 2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uwagi na: niedostateczne ustalenie faktów oraz ich znaczenia według obowiązujących przepisów prawa; niedostateczne wyjaśnienie przepisów prawa stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia organu administracyjnego, 3. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji czego nie ustalono kiedy został wybudowany staw oraz czy w związku z tym właściciel mógł bez pozwolenia wodnoprawnego zasypać część stawu. Wobec podniesionych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2019), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że decyzja ta nie narusza prawa. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] maja 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] o z [...] października 2017 r., którą na skarżącego został nałożony obowiązek odtworzenia zasypanej części stawu, zlokalizowanego na terenie działki o nr ew. [...], obręb [...], gm. [...] i przywrócenia stawu jego poprzednich parametrów. Jednocześnie w decyzji tej Starosta [...] ustalił warunki wykonania obowiązku odtworzenia stawu, tj. określił wymiary całkowite stawu po odtworzeniu (długość - ok. [...] m, szerokość - ok. [...] m, rzędne dna stawu należy dostosować do rzędnych dna istniejącego rowu na wlocie i wylocie rowu ze stawu) oraz termin wykonania obowiązku (90 dni od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna). Ponieważ postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu pismem z [...] czerwca 2015 r., organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zasadnie wywiódł, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, zgodnie z którą, stosownie do przepisów art. 545 ust. 4 do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z zakresu pozwoleń wodnoprawnych stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec powyższego postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zgodnie z art. 64a ust. 1 - 2 ww. ustawy, jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza dokumenty wskazane w art. 131 ust. 2. Organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, jeżeli lokalizacja tego urządzenia nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 63, ustalając jednocześnie, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej. Jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem o jego legalizację lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku, stosownie do art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne. Skarżący w piśmie z 26 sierpnia 2015 r. wyjaśnił, iż staw na działce nr ew. [...] obręb [...], gm. [...] powstał na przełomie lat 80-tych i 90-tych ubiegłego wieku. Staw miał gromadzić pojawiające się w tamtym okresie wody spływające z pola należącego do rodziny skarżącego. Zatem staw został wykonany w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 38, poz. 230). Zgodnie z art. 49 ust. 1 ww. ustawy, właściciel gruntu mógł dla zaspokojenia potrzeb własnych i gospodarstwa domowego oraz indywidualnego gospodarstwa rolnego korzystać bez pozwolenia wodnoprawnego z wody stanowiącej jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie. Oznacza to, że staw na działce nr ew. [...] został wykonany legalnie, bowiem obowiązujące wówczas przepisy Prawa wodnego nie nakładały na właściciela gruntu obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na jego wykonanie. Obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie, przebudowę, rozbudowę bądź likwidację urządzenia wodnego (stawu) powstał dopiero od dnia 1 stycznia 2002 r., tj. od wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Podkreślenia wymaga również, że zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych. Stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c) ww. ustawy stawy są zaliczane do urządzeń wodnych, natomiast art. 9 ust. 2 pkt 2 stanowi, że przepisy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń – z wyłączeniem robót związanych z utrzymaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że na działce nr ew. [...] obręb [...], gm. [...] znajdował się staw o wymiarach ok. [...] m długości i [...] m szerokości, co daje powierzchnię ok. [...] m2, co potwierdza przekazana z [...] Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] mapa zasadnicza ww. działki, sporządzona w skali 1:1000. Jednocześnie z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego wynika, że pracownicy [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w czasie kontroli w dniu [...] lipca 2015 r. ustalili, że staw na działce nr [...] został zasypany. W okolicznościach niniejszej sprawy, przeprowadzone w 2015 r. prace związane z zasypaniem stawu na działce nr ew. [...] prawidłowo zostały zakwalifikowane jako podlegające obowiązkowi uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie obowiązującej regulacji prawnej. Prace te stanowiły bowiem roboty związane z likwidacją urządzenia wodnego, na które wymagane było pozwolenie wodnoprawne zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Brak pozwolenia wodnoprawnego skutkuje obowiązkiem odbudowy stawu na podstawie art. 64a ust. 5 ww. ustawy. W odniesieniu do zarzutów zawartych w skardze stwierdzić należy, że wbrew stanowisku skarżącego, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że prace wykonane na działce nr ew. [...] związane z zasypaniem stawu, w okolicznościach niniejszej sprawy, mogą być zakwalifikowane jako roboty związane z utrzymaniem urządzenia wodnego w celu zachowania jego funkcji. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.