I OW 191/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Sędzia del. WSA Renata Detka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Dyrektora Zarządu [...] w [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dyrektorem Zarządem [...] w [...] a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A.B., S.B. i W.B. o wypłatę odszkodowania za nieruchomość stanowiącą rów melioracyjny postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE We wniosku z 31 lipca 2019 r. Dyrektor Zarządu [...] w [...] wniósł "o rozstrzygnięcie sporu o właściwość rzeczową powstałego na skutek przekazania przez Starostwo Powiatowe w [...] kompletu dokumentów, dotyczących wypłaty odszkodowania za dz. [...] – stanowiącą rów melioracyjny, obr. [...], gm. [...], pow. [...] na rzecz A.B., W.B. i S.B.". W uzasadnieniu podniesiono, że w toku prowadzonego postępowania decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Starosta [...] odmówił ustalenia i wypłacenia odszkodowania na rzecz wnioskodawców w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...], powstałe z podziału działki nr [...]. Na skutek odwołania, Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2018 r. uchylił decyzję Starosty [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta uznał, że przedmiotowa nieruchomość (działki nr [...] i [...]) stanowi rów melioracyjny o oznaczeniu ewidencyjnym [...] i jest urządzeniem wodnym, co wyłącza jego właściwość do rozpatrzenia wniosku. W związku z tym przekazał wniosek [...] w [...]. Organ wnioskujący stwierdził, że rów o symbolu [...] jest urządzeniem wodnym i widnieje w ewidencji urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów. Podniósł, że na podstawie art. 212 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 t.j.), urządzenie melioracji wodnych nie stanowi śródlądowych wód płynących, do których Wody Polskie wykonują prawa właścicielskie. Art. 240 ust. 3 pkt 9 ww. ustawy doprecyzowuje, że Regionalne Zarządy Gospodarki Wodnej realizują m.in. zadania Wód Polskich, polegające na wykonywaniu praw właścicielskich Skarbu Państwa w stosunku do śródlądowych wód płynących oraz gruntów pokrytych tymi wodami, z wyłączeniem śródlądowych dróg wodnych o szczególnym znaczeniu transportowym. Działki nr [...] i [...] nie znajdują się w wykazie nieruchomości [...] w [...]. Organ powołał również treść art. 204 ust. 2 ustawy Prawo wodne podnosząc, że "powyższa analiza wskazuje, że Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] nie jest organem właściwym do rozstrzygnięcia istoty sprawy". W odpowiedzi na wniosek Starosta [...] wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż rów, którego dotyczy wniosek o wypłacenie odszkodowania, stanowiący działkę nr [...], przebiega przez wieś [...] i został wykonany w 1965 r. w ramach zadania inwestycyjnego pn. [...] jako odprowadzalnik wód z terenów drenowanych. Z biegiem lat, z powodu niewłaściwej konserwacji, rów uległ znacznemu wypłyceniu i zarośnięciu przez drzewa, wskutek czego stracił swoje pierwotne cechy i nie mógł odbierać wody z sąsiednich terenów drenowanych. W 1997 r. z inicjatywy Spółki Wodnej [...] przy dużym udziale środków budżetu wojewódzkiego oraz współudziale własnych środków spółki, został ponownie odbudowany. Podniesiono, że wniosek w sprawie odszkodowania za rów został złożony w 2005 r., a zatem pod rządami ustawy Prawo wodne z roku 2001. Organ przytoczył treść art. 204 ust. 1 i 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo wodne i stwierdził, że przepisy tej ustawy, jak i ustawy Prawo wodne z 2001 r., świadczą o braku właściwości rzeczowej Starosty [...] w sprawie ustalenia odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), przytaczanej dalej jako p.p.s.a. Spory, o których mowa w art. 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Orzekając w przedmiocie sporu kompetencyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę stan faktyczny i stan prawny aktualny na dzień orzekania. Z uzasadnienia wniosku Dyrektora Zarządu Zlewni w[...]oraz z odpowiedzi na ten wniosek udzielonej przez Starostę [...] wynika, że istotą sporu jest wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy wszczętej z wniosku A.B, W.B. i S.B. o wypłacenie odszkodowania za działkę nr [...] (aktualnie działki nr [...] i [...]), położoną w [...], stanowiącą rów melioracyjny. Wniosek złożony został pod rządami nieobowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm.), w której kwestie odszkodowania za grunty zajęte pod urządzenia melioracji wodnych szczegółowych (do których w art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawodawca zaliczał rowy), regulowane były przepisami art. 76. Zgodnie z treścią art. 76 ust. 1 tej ustawy, w przypadku wykonania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na podstawie art. 74, właścicielowi gruntu przysługuje, z zastrzeżeniem ust. 2, odszkodowanie za szkody powstałe w trakcie robót związanych z wykonywaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, na zasadach określonych w ustawie, z tym że roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech miesięcy od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się o powstaniu szkody. Zainteresowanemu właścicielowi gruntu nie przysługuje odszkodowanie za zajęcie gruntu pod urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, a także za szkody w uprawach rolnych, związane z wykonywaniem tych urządzeń, jeżeli szkody te powstały przy prawidłowej organizacji i technologii robót (art. 74 ust. 2). Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która uchyliła ustawę Prawo wodne z 2001 r. (art. 573 ustawy Prawo wodne z 2017 r.). Regulacje dotyczące odszkodowania związanego z wykonaniem urządzeń wodnych, takich jak rowy, zawarte zostały w art. 204 aktualnie obowiązującej ustawy Prawo wodne, na który powołały się organy we wniosku oraz w odpowiedzi na wniosek. Zgodnie jednak z art. 61 § 3 K.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Skoro więc wniosek w sprawie złożony został pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r., to jej przepisy w zakresie prawa materialnego znajdą zastosowanie w tej sprawie, zgodnie z regułą intertemporalną z art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. Stosownie do tego przepisu, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym zacytowany wyżej art. 545 ust. 4 Prawa wodnego należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego, a właściwość rzeczową (instancyjną) powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lipca 2015 r., II OW 54/15 i II OW 55/15; z 20 lipca 2018 r., II OW 27/18; z 23 lipca 2019 r., II OW 43/19, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej, właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej). Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych - aktualnie wprawdzie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych – na nowy organ, gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. W niniejszej sprawie podstawą materialnoprawną orzekania przez organy administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...], stanowiącą rów melioracyjny, jest zatem art. 76 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Kwestie związane z właściwością organów reguluje natomiast art. 469 ust. 3 obowiązującej obecnie ustawy Prawo wodne, zamieszczony w jej dziale XI – Odpowiedzialność odszkodowawcza. Artykuł 469 ust. 3 zmieniony został z dniem 23 listopada 2019 r. ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2170), jednak z uwagi na treść art. 8 ustawy nowelizującej, w rozpoznawanym przypadku będzie miał zastosowanie art. 469 ust. 3 Prawa wodnego w brzmieniu dotychczasowym, gdyż sprawa została wszczęta i niezakończona przed 23 listopada 2019 r. Zgodnie z art. 469 ust. 3 Prawa wodnego, na żądanie poszkodowanego odpowiednio właściwy organ Wód Polskich albo minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, a jeżeli szkoda nie jest następstwem wykonywania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego - właściwy wojewoda, ustala wysokość odszkodowania, w formie pieniężnej, w drodze decyzji. Przepisy art. 469 ust. 4 i 5 stanowią ponadto, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 3, strona może wnieść powództwo do sądu powszechnego (ust. 4). Przepis ust. 4 stosuje się odpowiednio w przypadku niewydania decyzji, o której mowa w ust. 3, przez właściwy organ w terminie 3 miesięcy od dnia zgłoszenia żądania przez poszkodowanego. Ponieważ złożony w sprawie wniosek o ustalenie odszkodowania nie jest następstwem wykonywania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, właściwym do jego rozpatrzenia, zgodnie z art. 469 ust. 3 ustawy Prawo wodne, jest wojewoda, a więc żaden z organów, które wszczęły spór kompetencyjny. W zaistniałej sytuacji, gdy spór kompetencyjny toczy się przed organami, z których żaden nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy objętej sporem (kompetentny w tej sprawie jest inny organ administracji publicznej), nie jest możliwe rozpoznanie wniosku poprzez wskazanie - jako właściwego innego organu, który nie uczestniczy w tym postępowaniu (postanowienia NSA: z 17 stycznia 2012 r., II OW 138/11; z 13 marca 2012 r., I OW 204/11; z 20 lipca 2018 r., II OW 27/18). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.