II SA/Bd 918/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Wójt Gminy C. odmówił przyznania skarżącemu M. P. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dziadkiem E. R. z uwagi na brak pokrewieństwa skarżącego z E. R. w pierwszym stopniu i posiadanie przez osobę wymagającą opieki piątki dzieci, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także ze względu na okoliczność, iż niepełnosprawność E. R. nie powstała do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki do ukończenia 25 roku życia. Organ I instancji wskazał również na okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym domagając się uchylenia decyzji organu I instancji i przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych" lub "uśr") bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1a uśr poprzez zastosowanie normy prawnej w nim wyrażonej w sposób literalny, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz wnuka; 3) błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalenie i wypłacie zasiłków dla opiekunów stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; 4) niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr i przez to, nieuwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, jak wynika z treści art. 27 ust. 5 uśr. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w T. decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a uśr, orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wbrew stanowisku organu I instancji, w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/3) moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie wpływa negatywnie na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Również okoliczność, iż dana osoba jest beneficjentem zasiłku dla opiekuna nie niweczy automatycznie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż strona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń opiekuńczych. Pomimo powyższego, jak stwierdziło SKO, decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy, gdyż E. R. ma dzieci, które nie są małoletnie i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co oznacza, że w takiej sytuacji skarżący nie może skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. W sprawie bowiem nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1a uśr, gdyż E. R. ma osoby spokrewnione z nim w pierwszym stopniu, które w pierwszej kolejności powinny sprawować opiekę nad ojcem. Jednocześnie SKO podkreśliło, że sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie zawsze łączy się z prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, że przyznanie tego świadczenia jest uzależnione od spełnienia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 17 uśr, w tym i warunku określonego w art. 17 ust. 1a uśr, który w sprawie ze wskazanych powyżej przyczyn nie został spełniony, oraz że decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest tzw. decyzją związaną, co oznacza, że organ nie formułuje rozstrzygnięcia w oparciu o swobodne uznanie. SKO podniosło również, że bez znaczenia dla sprawy jest przeszkoda w sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną przez osobę z pierwszej grupy pokrewieństwa w postaci wykonywania przez tę osobę pracy zawodowej. Na powyższą decyzję M. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której zarzucił rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj, art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw z art. 17 ust. 1a uśr poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuka, będącego jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez dzieci niepełnosprawnego, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Skarżący podkreślił, że sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawnym dziadkiem, że z tego powodu zrezygnował z zatrudnienia i nie podejmuje go, a także że dokonana przez SKO wykładania językowa art. 17 ust. 1a uśr prowadzi do wniosków sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (kro). W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Istotę sporu w sprawie, w następstwie decyzji SKO, stanowiła wyłącznie kwestia legalności odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o podstawę wynikającą z treści art. 17 ust. 1a uśr. Odnośnie natomiast pozostałych wskazanych przez organ I instancji przesłanek odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia, SKO wskazało na brak podstaw do zastosowania w sprawie przesłanek wykluczających z art. 17 ust. 1b uśr i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr, które to stanowisko Sąd w całości podziela. Wobec powyższego odnosząc się do wskazanej spornej w sprawie kwestii, tj. możliwości przyznania skarżącemu jako wnukowi osoby wymagającej opieki świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki ma osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu, tj. pięcioro dzieci, które nie są małoletnie i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zatem w sytuacji gdy nie zostały spełnione warunki określone w art. 17 ust. 1a uśr, wskazać należy w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wymienione w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie natomiast do art. 17 ust. 1a uśr osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższych uregulowań wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się określonym orzeczeniem o niepełnosprawności oraz niepodejmowania lub rezygnacji z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Prawo to bowiem może przysługiwać wyłącznie podmiotom określonym w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 uśr. Wśród tych podmiotów wymienia się w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr osoby, na których ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Na skarżącym jako wnuku E. R. ciąży obowiązek alimentacyjny względem dziadka. Zgodnie bowiem z treścią art. 128 kro obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. W myśl art. 129 § 1 kro obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2). Z kolei przepis art. 132 kro stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Z przytoczonych przepisów kro wynika, że obowiązek alimentacyjny obciąża w pierwszej kolejności zstępnych, a w przypadku kilku zstępnych obowiązek ten obciąża zstępnych bliższych stopniem przed dalszymi. W świetle regulacji kro obowiązek alimentacyjny dzieci osoby wymagającej opieki wyprzedza więc obowiązek alimentacyjny wnuków tej osoby, jako zstępnych dalszym stopniem. Z rozwiązaniem tym odnośnie zstępnych koresponduje regulacja określona w art. 17 ust. 1a uśr, z której wynika prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności dla osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, a dopiero w następnej kolejności dla osoby obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym, innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu. Z zestawienia treści przytoczonych powyżej przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a uśr wynika, że ustawodawca uzależnił przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom (wymienionym w ust. 1 pkt 4) na których ciąży obowiązek alimentacyjny, innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, które nie podejmują lub rezygnują z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (E. R. legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika KRUS z dnia [...] grudnia 2007 r. na mocy którego został uznany za trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji) - od wymogu kumulatywnego spełnienia przesłanek wyszczególnionych w pkt 1-3 ust. 1a, w tym więc i przesłanki określonej w ust. 1a pkt 2 w postaci braku innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, chyba że są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie rodzice E. R. nie żyją i nie ma do niego zastosowania warunek z ust. 1a pkt 3 uśr. Wykładnia literalna przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a uśr prowadzi do jednoznacznego wniosku, że dalszym krewnym (w okolicznościach sprawy -obciążonemu obowiązkiem alimentacyjnym wnukowi E. R.) przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a uśr. Nie budzi wątpliwości i sporu, że w przedmiotowej sprawie okoliczności te nie występują, gdyż osoba wymagająca opieki ma osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, tj. pięcioro dzieci, które nie są małoletnie i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżący nie jest zatem osobą objętą zakresem zastosowania art. 17 ust. 1a uśr, co w zasadzie wyklucza jego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażane jest stanowisko, że formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a pkt 1 uśr, nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inna osoba (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1939/18; z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16; z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Z dokumentów zgromadzonych w aktach przedmiotowej sprawy nie wynika, iż występują jakiekolwiek obiektywne okoliczności wskazujące, że dzieci E. R. nie mogą wypełniać swojego obowiązku alimentacyjnego względem wymagającego opieki ojca. Na takie czynniki nie wskazał również skarżący. Z ustaleń organu dokonanych w przedmiotowej sprawie wynika, że ojciec skarżącego ma pięcioro dzieci, które wykonują pracę zawodową. Dzieci E. R., jak wykazano, zobowiązane są do alimentacji przed skarżącym. W takiej sytuacji przesłanki do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiłyby jedynie, gdyby dzieci E. R. nie były w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Nie chodzi tu tylko o brak możliwości sprawowania przez nie bezpośredniej opieki nad niepełnosprawnym ojcem w rozumieniu art. 17 ust. 1 uśr., ale także o brak możliwości dostarczenia przez nie środków pieniężnych potrzebnych na sfinansowanie takiej opieki. W sprawie, zdaniem Sądu, nie występuje żadna szczególna sytuacja, w której dzieci dziadka skarżącego nie byłyby w stanie wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych. Na taką sytuację, co należy wyraźnie podkreślić, nie wskazał skarżący. Jednocześnie zaznaczyć należy, że praca zawodowa dzieci nie stanowi szczególnej, nadzwyczajnej okoliczności uniemożliwiającymi im sprawowanie opieki nad ojcem. W niniejszej sprawie nie zaszły zatem okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącego względem jego dziadka przed obowiązkiem alimentacyjnym jego dzieci. To dzieci są bowiem w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad rodzicami i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne zobowiązane osoby. Skoro w sprawie takie nadzwyczajne zdarzenia nie występują (nie wynikają z akt sprawy i nie powołał ich skarżący), to tym samym nie było podstaw do odstąpienia od wprost wynikających z treści przepisu art. 17 ust. 1a uśr dyrektyw wykładni językowej, poprzez zastosowania dyrektyw wykładni celowościowej i systemowej ww. przepisu, na które wskazuje część orzecznictwa sądów administracyjnych i na które powołał się skarżący. Zastosowanie wykładni językowej art. 17 ust. 1a uśr, w okolicznościach sprawy, nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony rodziny, zasady równości i sprawiedliwości społecznej. W związku zatem z tym, iż skarżący nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojego dziadka, to nie mógł on skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad dziadkiem. Mając powyższe na uwadze, nie stwierdzając naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a uśr, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi. Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.