II GZ 433/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1586/18 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 24 września 2018 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1586/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), działając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), uwzględnił wniosek Spółki A (dalej: skarżąca), wstrzymując wykonanie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) z [...] lipca 2018 r. (nr [...]), która utrzymała w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z [...] maja 2017 r. (uzupełnioną postanowieniem z [...] maja 2017 r.) o cofnięciu skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w [...] przy ul. [...]. WSA stwierdził, że we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca wskazała, że prowadzi wyłącznie jedną aptekę i zatrudnia w niej czterech pracowników, a na potrzeby tej działalności wynajmuje lokal przystosowany do działalności aptecznej, ponosząc kosz wynajmu w wysokości 6051,60 zł miesięcznie. Skarżąca stwierdziła też, że aktualnie na stanie magazynowym ma produkty o wartości 81 321,53 zł, natomiast suma zadłużenia apteki na 23 lipca 2018 r. wobec wieloletnich kontrahentów wynosiła 86 194,82 zł. Zdaniem skarżącej, wykonanie zaskarżonej decyzji oraz związane z tym zaprzestanie prowadzenia działalności pozbawi ją jedynego źródła utrzymania i będzie wiązać się z: 1) koniecznością zwolnienia pracowników, 2) utratą lokalu dostosowanego do działalności aptecznej, 3) utratą płynności finansowej skutkującą koniecznością ogłoszenia upadłości, 4) koniecznością zutylizowania leków i innych produktów, które nie będą mogły być sprzedane, 5) utratą pozyskanej grupy klientów i kontrahentów. Do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji skarżąca załączyła dokumentację w postaci: listy płac, dowodu uiszczenia składek na ubezpieczenie społeczne i wpłacania zaliczek na podatek dochodowy za pracowników, aneksu do umowy najmu lokalu, faktury VAT za wynajem lokalu wystawionej w lipcu 2018 r., potwierdzenia stanu magazynowego apteki na dzień 23 lipca 2018 r. W ocenie WSA, sytuacja skarżącej oraz wszystkie okoliczności sprawy pozwalają na uznanie, że wykonanie zaskarżonej decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie tej decyzji może obiektywnie doprowadzić do nieodwracalnych skutków. WSA podkreślił, że skarżąca prowadzi wyłącznie jedną aptekę i w związku z tym wykonanie zaskarżonej decyzji pozbawiłoby ją jedynego źródła utrzymania. Ponadto za okoliczność uprawdopodabniającą wystąpienie przesłanek z art. 61 § 3 ppsa WSA uznał to, że skarżąca wynajmuje obecnie lokal w pełni dostosowany do prowadzenia działalności aptecznej, a wykonanie umowy z dużym prawdopodobieństwem mogłoby doprowadzić do zerwania umowy najmu, zaś po ewentualnym uchyleniu decyzji, powrót do prowadzenia działalności gospodarczej w tym samym miejscu byłby bardzo trudny. WSA dodał, że wiąże się z tym również prawdopodobieństwo utraty klientów, którzy dotychczas zaopatrywali się w tej aptece. GIF złożył zażalenie na postanowienie WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, ewentualnie o uchylenie tego postanowienia i wydanie orzeczenia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. GIF zarzucił postanowieniu WSA naruszenie art. 61 § 3 ppsa przez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo że wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania tej decyzji nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem GIF, aby działania organów inspekcji farmaceutycznej mające na celu eliminowanie z rynku farmaceutycznego podmiotów biorących udział w tzw. "odwróconym łańcuchu dostaw" odniosły pożądany skutek, konieczne jest umożliwienie ich wykonania. Natomiast partykularne interesy przedsiębiorcy nie mogą być przeciwstawiane prawu społeczeństwa do ochrony życia i zdrowia. Zdaniem GIF, WSA pominął, że skarżąca podejmując się prowadzenia działalności sprzecznej z prawem, powinna była liczyć się z konsekwencjami w postaci cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Ponadto, w ocenie GIF, skarżąca nie uprawdopodobniła za pomocą dołączonych do skargi dokumentów, że wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W szczególności skarżąca nie przedstawiła stanu środków zgromadzonych na swoich rachunkach bankowych, sprawozdań finansowych z ostatnich lat, zeznania o wysokości osiągniętego dochodu za rok podatkowy 2017, zaś takie dokumenty najlepiej służyłyby wykazaniu aktualnej, rzeczywistej sytuacji finansowej skarżącej, a tym samym ustaleniu, jakie konsekwencje mogą wyniknąć z wykonania zaskarżonej decyzji. W piśmie z 6 listopada 2018 r. skarżąca stwierdziła, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie i powinno zostać oddalone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ppsa katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa na wnioskodawcy. Strona wnosząca o zastosowanie ochrony tymczasowej jest zatem zobligowana do wykazania, że w sytuacji wykonania decyzji, o wstrzymanie której wnioskowała, zajdzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających przyjąć, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne. W szczególności wnioskodawca powinien dołączyć do wniosku stosowne dokumenty, które pozwoliłyby sądowi ocenić prawdopodobieństwo i rozmiar szkody lub skutków finansowych powstałych w związku z egzekucją zaskarżonego aktu lub czynności. Należy podkreślić, że użyte przez ustawodawcę pojęcia "znacznej szkody" i "trudnych do odwrócenia skutków" są pojęciami nieostrymi, tzn. takimi, które nabierają treści w realiach konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. Ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków. Ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanki zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA trafnie uznał zasadność złożonego wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, przyjmując że skarżąca uprawdopodobniła wystąpienie przesłanek z art. 61 § 3 ppsa, a zażalenie GIF nie podważa prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, z samej istoty decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki wynika, że jej wykonanie spowoduje ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki (zob. postanowienia NSA: z 18 maja 2016 r., sygn. akt II GZ 488/16; z 10 października 2018 r., sygn. akt II GZ 343/18). W przypadku zaprzestania prowadzenia działalności spółka straci bowiem wpływy ze sprzedaży leków, zaburzona zostanie jej płynność finansowa (zob. np. postanowienie NSA z 10 maja 2017 r., sygn. akt II GZ 277/17). Wykonanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki może również spowodować dla skarżącej – co podnosiła ona wnioskując o ochronę tymczasową – skutki w sferze kadrowej. Jak trafnie stwierdził to WSA, prawdopodobne jest bowiem, że skarżąca, będąc zmuszoną zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu tej apteki, stanie przed koniecznością zwolnienia czterech pracowników, co niewątpliwie spowoduje dla skarżącej trudne do odwrócenia skutki, bowiem utraci ona zaufanych pracowników, których zatrudnianie jest szczególnie istotne przy prowadzeniu apteki. Jako trudny do odwrócenia należy również ocenić skutek zaprzestania działalności w postaci utraty kontrahentów i klientów, na co również skarżąca wskazywała we wniosku. Skutek ten z uwagi na spadek zaufania wymienionych podmiotów do skarżącej, może mieć charakter nieodwracalny. Doszło zatem do spełnienia przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej, co zostało trafnie stwierdzone w zaskarżonym postanowieniu. Oceny tej nie podważyły powoływane przez GIF w zażaleniu argumenty o braku wykazania rzeczywistej sytuacji finansowej skarżącej. GIF abstrahuje od podkreślanej przez WSA i skarżącą okoliczności, że zaskarżona decyzja cofnęła zezwolenie na prowadzenie jedynej apteki należącej do skarżącej, przy czym skarżąca nie prowadzi żadnej innej działalności. Zatem wykonanie tej decyzji będzie skutkować utratą jakichkolwiek przychodów i w konsekwencji zakończeniem działalności, a taki skutek - co wskazano wyżej - byłby trudny do odwrócenia w przypadku ewentualnego późniejszego uwzględnienia skargi. Oczekiwanego przez GIF skutku nie mogły odnieść argumenty zażalenia wskazujące, że skarżąca powinna liczyć się z konsekwencjami w postaci cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, skoro działała niezgodnie z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wstrzymanie wykonania decyzji jest instytucją procesową i nie ma nic wspólnego z kontrolą zaskarżonej decyzji, a służy jedynie zabezpieczeniu interesów skarżącego aż do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny (zob. m.in. postanowienia NSA: z 22 listopada 2016 r., sygn. akt I GSK 1280/16; z 6 października 2017 r., sygn. akt II GZ 734/17). Ocena, czy doszło do naruszenia przez stronę zasad prowadzenia działalności regulowanej nie jest przedmiotem postępowania w sprawie wpadkowej zainicjowanej wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji, ponieważ na tym etapie postępowania NSA nie bada merytorycznie skargi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 ppsa, postanowił jak w sentencji.