II SA/Łd 351/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi O. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę; 2. oddala wniosek radcy prawnego M. S. o przyznanie kosztów niepłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. a.bł. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.), zwanej k.p.a., oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020r., poz. 111), zwanej u.ś.r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. odmawiającą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na dziecko Y. S. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że O. S. we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego podała, że jest obywatelem Ukrainy oraz posiada kartę pobytu stałego bez adnotacji "dostęp do rynku pracy", sprawuje opiekę nad dzieckiem Y.S., ur. [...] kwietnia 2013 r. Do tego wniosku skarżąca dołączyła oświadczenie, że jest osobą bezrobotną nie zarejestrowaną w PUP, a także orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2020r. dziecka Y. S. wydane do 31 stycznia 2023r., w którym określono wymagania łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zdaniem Kolegium prawo do uzyskania świadczenia rodzinnego przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawem adnotacji organu o "dostępie do rynku pracy", lecz od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które to może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Odwołując się do wykładni celowościowej art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.ś.r. Kolegium stwierdziło, iż cudzoziemcowi legitymującemu się decyzją o zezwoleniu na pobyt czasowy i zezwoleniem na pracę wynikającym z mocy prawa, tak jak i sytuacja zwolnienia cudzoziemca z mocy prawa z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę, bez względu na brak ujawnienia na karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy", będzie dawało podstawę do uznania, iż w okresie posiadania tego zezwolenia lub zwolnienia z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę - taki cudzoziemiec będzie spełniał przesłankę do ubiegania się o uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli będzie spełniał przesłanki wynikające z art. 17 u.ś.r. Kolegium podniosło, że skarżąca na aktualnej karcie pobytu nie posiada adnotacji "dostęp do rynku pracy" i tym samym nie spełnia przesłanki z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko. Przyznanie świadczeń w oparciu o normy zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie jest pozostawione uznaniu organów administracji, a wyłącznie uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w ustawie. Skargę na tą decyzję złożyła O. S. W uzasadnieniu skargi wskazała, że jest obywatelem Ukrainy i posiada kartę pobytu, bez niezbędnej adnotacji dostępu do rynku pracy. Zdaniem skarżącej, brak adnotacji dostępu do rynku pracy, wynika ze sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. W jej ocenie z tego właśnie powodu nie ma w karcie pobytu adnotacji dostępu do rynku pracy. Kolegium błędnie oceniło materiał dowodowy i niewłaściwie zastosowało przepisy. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 31, art. 32, art. 67 i art. 69 Konstytucji RP i przepisy karne. W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik poparł stanowisko skargi oraz wniósł o zasadzenie kosztów udzielonej z urzędu skarżącej i nieopłaconej pomocy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 374 ze zm.), zwanej ustawą o covid. Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020r., poz.1829) począwszy od 17 października 2020r. miasto na prawach powiatu Łódź, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym ( § 1 w zw. z § 3 tego rozporządzenia). Mając na uwadze powyższą regulację, a także brak technicznych możliwości przeprowadzenia zdalnie rozprawy z udziałem stron oraz konieczność pilnego rozpoznania wniesionej w tej sprawie skargi – Sąd rozpoznał tę skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o covid. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję, Sąd stwierdza, że istota sporu w tej sprawie sprowadza się do tego, czy skarżąca - posiadająca obywatelstwo ukraińskie i zezwolenie na pobyt w kraju bez "dostępu do rynku pracy" – spełnia przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym synem z orzeczeniem o niepełnosprawności, a to w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia. Rozpoznając tak zarysowany spór, Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) i ust. 3 u.ś.r. "świadczenia rodzinne przysługują cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy"; a "świadczenia rodzinne przysługują osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne (...)". Z kolei na mocy art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2020, poz. 35) "w karcie pobytu umieszcza się adnotację ‘dostęp do rynku pracy’ – w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę". Natomiast kwestie związane z zatrudnianiem cudzoziemców zostały uregulowane w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 1482). W przepisach ogólnych tej ustawy wskazano, że ustawa ma zastosowanie do cudzoziemców zamierzających wykonywać lub wykonujących pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej posiadających w RP zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 144, art. 159 ust. 1, art. 160, art. 161, art. 176, art. 186 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 lub art. 187 ustawy o cudzoziemcach (art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. h). Przepis art. 87 tej ustawy wskazuje kategorie cudzoziemców uprawnionych do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 87 ust. 1 pkt 12 tej ustawy ustawodawca jako warunek wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznał fakt posiadania zezwolenia na pracę oraz legalizację pobytu. Ta ostatnia przesłanka jest spełniona, gdy cudzoziemiec legalnie przebywa na terytorium Polski m. in. na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy (art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. c). Natomiast art. 87 ust. 2 wskazuje kategorie cudzoziemców, którzy zwolnieni są z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Przypadki, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę określone zostały między innymi w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018r. poz. 1265 ze zm.), a obejmujące – stosownie do § 1 – upraszczając normatywne wyliczenie osoby prowadzące szkolenia lub wykłady w warunkach w tym przepisie określonych, osoby będące członami sił zbrojnych lub personelu cywilnego, korespondentów zagranicznych środków masowego przekazu, sportowców i osoby wykonujące pracę w związku z zawodami sportowymi, a także duchownych. Na gruncie powyższej regulacji za osobę mającą "dostęp do rynku pracy" w kraju są uznawane trzy kategorie cudzoziemców, a mianowicie cudzoziemcy posiadający zezwolenie na pobyt czasowy i zezwolenie na wykonywanie pracy, cudzoziemcy zwolnieni z obowiązku posiadania tego zezwolenia, lecz wykonujący pracę w warunkach określonych we wskazanym rozporządzeniu, jak również cudzoziemcy z mocy ustawy uprawnieni do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez obowiązku uzyskania zezwolenia (por. A. Drabek, Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Komentarz pod red. naukową Z. Góral, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 904). Przypadki, w których nie jest konieczne uzyskanie zezwolenia dla powierzenia cudzoziemcowi pracy są przy tym wyjątkami i jako takie muszą być interpretowane w sposób ścisły (zgodnie z regułą exceptiones non sunt extendendae). Zasadą jest bowiem wymóg posiadania zezwolenia na pracę w kraju. W konsekwencji przepis art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.ś.r. przyznaje podmiotowo uprawnienie do uzyskania świadczenia rodzinnego cudzoziemcowi legitymującemu się kartą pobytu, uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2016r., I SA/Wa 1197/16, z dnia 15 listopada 2016r., I SA/Wa 1388/16, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2016r., IV SA/Gl 663/16, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2016r., II SA/Ol 995/16, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2017r., II SA/Rz 1783/16). Słusznie zatem Kolegium przyjęło, że prawo do uzyskania świadczenia rodzinnego przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawem adnotacji organu, lecz od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które to może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. W kontekście tak rozumianego "dostępu do rynku pracy" należy oceniać spełnienie określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a to niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Tak ukształtowanych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem, które muszą wystąpić łącznie, skarżąca nie spełnia, gdyż nie posiada uprawnienia do rynku pracy w kraju. Legitymuje się ona bowiem kartą pobytu czasowego wystawioną przez Wojewodę [...] z dnia [...] grudnia 2019r., jednakże bez adnotacji "dostęp do rynku pracy". Adnotacja ta jest zamieszczana - zgodnie z art. 244 ust. 1 pkt 11 tej ustawy - na karcie pobytu w przypadku udzielonego cudzoziemcowi zezwolenia, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub gdy jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Brak takiej adnotacji oznacza, że skarżąca nie ma zezwolenia na podjęcie pracy w kraju. Jednocześnie skarżąca nie mieści się w katalogu cudzoziemców zwolnionych z obowiązku uzyskania zezwolenia na podjęcie pracy w kraju lub posiadających z mocy prawa dostęp do rynku pracy. Konsekwencją powyższego faktu jest brak obiektywnej możliwości rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Dostęp do rynku pracy jest zaś ustawowym warunkiem uzyskania przez cudzoziemca świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018r., I OSK 1164/16). Niespełnienie tej przesłanki już daje podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo spełnienia pozostałych z nich. Dodać można, że czteroosobowa rodzina skarżącej, składająca się z męża i dwójki dzieci, jest na utrzymaniu męża skarżącej, również obywatela Ukrainy, posiadającego kartę pobytu z dostępem do rynku pracy i dorywczo pracującego. Sama skarżąca też przyznała, że w karcie pobytu nie ma adnotacji o "dostępie do rynku pracy", gdyż przy takiej adnotacji musiałaby podjąć pracę. Oznacza to, że skarżąca przemieściła się na terytorium kraju nie z zamiarem podjęcia zatrudnienia, skoro nie wnioskowała o przyznanie karty pobytu z "dostępem do rynku pracy". Z wywiadu środowiskowego wynika nadto, że niepełnosprawny syn uczęszcza do przedszkola i zasadniczo jest dowożony przez ojca. Powyższe oznacza, iż skarżąca – gdyby tylko zechciała – mogłaby podjąć zatrudnienie w kraju, choćby na część etatu. Tymczasem nawet nie wnioskowała o zezwolenia na zatrudnienie i to w sytuacji, gdy jej mąż jedynie dorywczo pracuje. Sąd nie uwzględnił wniosku ustanowionego z urzędu pełnomocnika o zasądzenie wynagrodzenia z tytułu udzielonej skarżącej z urzędu i nieopłaconej pomocy prawnej. W sprawie nie stwierdzono, że skarżącej została udzielona faktyczna pomoc prawna (tak np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 maja 2018r., II SA/Bk 138/18, LEX nr 2487117). Pomimo tego, że wnioskodawca został ustanowiony pełnomocnikiem skarżącej z urzędu, to jednakże nie podjął koniecznych czynności prawnych celem przygotowania sprawy. Z akt sądowych nie wynika, aby faktycznie zapoznał się on ze sprawą czy złożył pismo procesowe, zawierające argumentację w sprawie, mającą potwierdzać stanowisko sporządzonej osobiście przez skarżącą skargi. Ograniczył się jedynie do sporządzenia kopii niektórych kart z akt, a nadto do nadesłania lakonicznego pisma, w którym poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów udzielonej skarżącej pomocy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oddalił wniosek o zasądzenie kosztów nieudzielonej skarżącej z urzędu pomocy prawnej. dc