III OZ 1113/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt: II SO/Op 13/21 w sprawie z wniosku M.B. o wymierzenie grzywny Staroście Namysłowskiemu za nieprzekazanie skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt: II SO/Op 13/21 oddalił wniosek M.B. o wymierzenie grzywny Staroście Namysłowskiemu za nieprzekazanie skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że M.B. wystąpił z wnioskiem o wymierzenie grzywny Staroście Namysłowskiemu za nieprzekazanie skargi na bezczynność z dnia 24.05.2021 r., podnosząc, że w dniu 10 marca 2021 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a następnie w dniu 24 maja 2021 r. skargę na bezczynność organu, która do dnia złożenia wniosku o wymierzenie grzywny nie została przekazana do Sądu. W odpowiedzi na wniosek organ wskazał, że skargę na bezczynność, która wpłynęła do organu w dniu 24 maja 2021 r. przekazał do Sądu wraz z kompletem akt w dniu 22 czerwca 2021 r. Oceniając powyższą sprawę, Sąd stwierdził, że jakkolwiek wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi sądowi następuje na wniosek strony, to sąd administracyjny nie jest nim związany i wymierzenie grzywny pozostawione jest do jego uznania. Wyjaśniając, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny, Sąd podkreślił, że przy rozstrzyganiu wniosku o wymierzenie grzywny ocenie podlegają wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. charakter, przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas jaki upłynął od wniesienia skargi, a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Sąd stwierdził, że rzeczywiście doszło do naruszenia przez organ art. 54 § 2 p.p.s.a. Opóźnienie w przekazaniu skargi wyniosło jednak 15 dni, a więc nie może być uznane za znaczne, choć z całą pewnością nie zasługuje na aprobatę. Biorąc pod uwagę fakt, iż skarga wpłynęła do Sądu przed rozpoznaniem wniosku o ukaranie grzywną organu, jak i okoliczność, że uchybienie terminu nie było znaczne i intencjonalne, a wniosek o wymierzenie grzywny skarżący złożył w dniu 4 lipca 2021 r., a zatem już po przesłaniu przez organ jego skargi na bezczynność, Sąd uznał, że nie zachodziła w tejże sprawie konieczność nałożenia na organ grzywny za nieprzekazanie skargi. Powołując orzeczenie NSA w sprawie II GZ 78/08, Sąd uznał, że w realiach tej sprawy nałożenie grzywny już po przekazaniu skargi do Sądu stanowiłoby nadmierną i nieadekwatną represję, a nie spełniłoby już wobec organu, z oczywistych względów, swojej głównej dyscyplinującej funkcji. Postanowienie powyższe stało się przedmiotem zażalenia M.B., który zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1) art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędne zastosowanie oraz 2) art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, jak również błędną ocenę ustalonego stanu faktycznego, co spowodowało naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu zażalenia skarżący, powołując się na uchwałę NSA z dnia 3 listopada 2009 r. II GPS 3/09 oraz orzecznictwo NSA podniósł, że przepisy p.p.s.a. pozwalają sądowi na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Natomiast wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, sąd powinien wziąć pod uwagę wymierzając wysokość grzywny. W tych okolicznościach nie ma zatem racji Sąd I instancji, iż grzywna nie ma charakteru represyjnego i już tylko z tego względu zaskarżone postanowienie jest wadliwe. Zdaniem skarżącego brak jest podstaw, aby uznać, że zastosowanie sankcji określonej w art. 55 § 1 p.p.s.a. będzie uzależnione od tego, czy organ przed orzekaniem w przedmiocie grzywny przekazał do sądu skargę, czy też nie. Dla oceny spełnienia przesłanek wymierzenia organowi grzywny nie jest również istotna okoliczność ilości dni, w jakich nastąpiło opóźnienie w przekazaniu przez organ skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie podlegało oddaleniu. Istota zażalenia została bowiem oparta na stanowisku, że treść przepisu 55 § 1 p.p.s.a. nie pozwala Sądowi na oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny, w sytuacji, gdy do naruszenia terminu przekazania skargi do Sądu doszło. Tymczasem treść przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. wskazuje jasno, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Słusznie zatem przyjął Sąd I instancji, że wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od dokonanej przez Sąd oceny stanu faktycznego sprawy i Sąd nie jest związany żądaniem strony wymierzenia grzywny organowi. Skarżący powołując się na uchwałę NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, nie dostrzegł, że w uzasadnieniu uchwały NSA wyjaśnił, że Sądy orzekają wysoką grzywnę, gdy uchybienie terminu było rażące, niską – gdy było nieznaczne i oddalają wniosek, gdy niezachowanie terminu było usprawiedliwione okolicznościami konkretnej sprawy. NSA wskazał także, że Sąd może, ale nie musi wymierzać grzywny. Jeśli – przykładowo - wniosek zostanie złożony po zakończeniu postępowania sądowego w sprawie głównej, to sąd rozważy, czy ewentualna grzywna spełni swoje funkcje, jaka jest motywacja skarżącego, jak duże było przekroczenie terminu, itd. W tym kontekście oczywistym jest, że główną, choć nie jedyną, funkcją grzywny jest funkcja dyscyplinująca. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że biorąc pod uwagę fakt, iż skarga wpłynęła do Sądu przed rozpoznaniem wniosku o ukaranie grzywną organu, jak i okoliczność, że uchybienie terminu nie było znaczne i intencjonalne, a wniosek o wymierzenie grzywny skarżący złożył w dniu 4 lipca 2021 r., a zatem już po przesłaniu przez organ jego skargi na bezczynność, nie zachodziła konieczność nałożenia na organ grzywny za nieprzekazanie skargi, stanowiłoby to nadmierną i nieadekwatną represję, a nie spełniłoby już wobec organu swojej głównej dyscyplinującej funkcji. Sąd miał zatem na uwadze stan sprawy, w której w jego ocenie, nie zachodziły podstawy do wymierzenia grzywny. Ocena ta, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest błędna. Podkreślić trzeba, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny został uzasadniony wyłącznie nieprzekazaniem skargi do Sądu w terminie określonym przepisami prawa. Skarżący nie wskazał, aby zwłoka w przekazaniu skargi istotnie naruszała jego uprawnienia, co pozwalało Sądowi wnioskować, że w tym przypadku 15 dniowa zwłoka w przekazaniu skargi na bezczynność, nie stanowi takiego naruszenia, które musiałoby skutkować wymierzeniem grzywny. Sąd wziął pod uwagę zaistniałe przekroczenie terminu, jak i główną funkcję grzywny, która w tym przypadku nie byłaby spełniona. Przypomnieć także należy, że w powoływanej wyżej uchwale NSA stwierdził, że sąd, który wymierza grzywnę, mimo dopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. przed posiedzeniem sądu, ale z uchybieniem terminu, wymierza ją wyłącznie za uchybienie terminu (wyjaśniając, że funkcja represyjna art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje również uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki), jednak stanowisko to zasadza się na uznaniu, że w takiej sytuacji wymierzenie grzywny ma wyłącznie charakter represyjny za zaistniałą zwłokę – nie może bowiem dojść do realizacji funkcji dyscyplinującej. NSA wyjaśnił zatem funkcję, jaka spełnia grzywna w takim przypadku. Natomiast jednocześnie NSA w omawianej uchwale potwierdził możliwość oddalenia wniosku o wymierzenie grzywny, także w sytuacji, gdy do uchybień w terminowym przekazaniu skargi po stronie organu doszło. Możliwość taką przecież wprost stwarza art. 55 § 1 p.p.s.a. Podkreślić też trzeba, że uchwała II GPS 3/09 dotyczyła zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w przypadku, gdy po wniesieniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 powołanej ustawy organ przekazał skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę i działania Sądu oparte o ten przepis były przedmiotem rozważań i rozstrzygnięcia. NSA w uchwale stwierdził brak podstaw do umarzania postępowań wszczętych wnioskiem o wymierzenie grzywny, w sytuacji, gdy organ skargę już do Sądu przekazał. Wbrew stanowisku skarżącego nie istnieje bezwzględna podstawa do wymierzenia grzywny w przypadku nieprzekazania skargi do Sądu w przepisanym terminie, zatem zażalenie oparte wyłącznie na takiej podstawie należało oddalić, niezależnie od tego, że w przypadku skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi i termin ten został przez organ przekroczony. Zakres zastosowania przepisów p.p.s.a. i ustawy o dostępie do informacji publicznej był bowiem oceniony przez Sąd I instancji w niniejszym postępowaniu i Sąd zaznaczył dezaprobatę dla działania organu. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.