II SA/Ke 756/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Michałów z dnia 25 października 2016 r. nr XXVII/164/2016 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Michałowie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE W dniu 25 października 2016 r. Rada Gminy Michałów działając na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2015 r., poz. 1390), zwanej dalej "u.p.p.r.", art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, podjęła uchwałę nr XXVII/164/2016 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Michałowie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zgodnie z § 1 w uchwale nr VI/32/2011 Rady Gminy Michałów z 28 marca 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Michałowie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, wprowadzono następującą zmianę: - w dziale III. Szczegółowe warunki funkcjonowania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego § 4 pkt 11 otrzymał brzmienie – "11. W skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele instytucji zgodnie z art. 9a ust. 11 i 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie". W § 3 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy w Kielcach zaskarżył opisaną wyżej uchwałę w całości, zarzucając, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa tj.: - art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 3 wskazanej uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba, że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie; - art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r. oraz art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i wskazanie w § 1 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład grup roboczych, podczas gdy ww. przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają Rady Gminy do formułowania katalogu podmiotów, gdyż został on wyczerpująco określony w art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r. Podnosząc tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w uzasadnieniu skargi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ uwzględnił ją w całości wnosząc o umorzenie postępowania i wzajemne zniesienie kosztów postępowania sądowego. Organ zgodził się ze stanowiskiem, że zaskarżona uchwała może być uznana za akt prawa miejscowego, w związku z czym w dniu 28 lipca 2020 r. Rada Gminy Michałów podjęła uchwałę w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Michałowie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, w której uwzględniła wszystkie zarzuty skarżącego i orzekła o utracie mocy uchwały z 25 października 2016 r. Nowa uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od opublikowania jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. To, zdaniem organu, czyni niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym, a zatem wniosek o jego umorzenie jest w pełni zasadny. Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb jej rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty lub uchwały podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że podnoszona przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczność uchylenia uchwały z 25 października 2016 r. nr XXVII/164/2016 (uchwałą Rady Gminy Michałów nr XXIII/174/2020 z dnia 28 lipca 2020 r.) pozostaje bez znaczenia prawnego dla sądowej kontroli uchwały zaskarżonej przez Prokuratora w niniejszej sprawie. Od momentu bowiem, gdy uchwała z 25 października 2016 r. weszła w życie, do chwili kiedy przestała obowiązywać, funkcjonowała w obrocie prawnym, powodując określone skutki prawne. Stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Oznacza to, że uchwałę, której nieważność w całości lub w części stwierdził sąd administracyjny należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, natomiast uchylenie, zmiana uchwały czy też utrata jej mocy obowiązującej w związku z podjęciem późniejszej uchwały, wywołuje skutki dopiero od wejścia w życie "nowej" uchwały lub zmiany (ex nunc). Także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (opubl. OTK z 1994 r. z. 2 poz. 44) stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Nie zostało bowiem uchylone domniemanie zgodności uchwały z prawem, co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą. Z tych przyczyn podjęcie przez Radę Gminy Michałów w dniu 28 lipca 2020 r. uchwały Nr XXIII/174/2020 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Michałowie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym jego umorzenia. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że podstawę jej wydania stanowiło upoważnienie zawarte w art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., są aktami prawa miejscowego (por.m.in.: wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 762/19, wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 1143/19, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 należy stwierdzić, że normy prawne, o jakich wyżej mowa, mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne. Obowiązek ogłaszania aktów, o jakich wyżej mowa, wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały ogłoszony w Dz. U. z 2016 r., poz. 296 z późn. zm.), które przewidują, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym i jest to procedura obowiązkowa. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wersja obowiązująca w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, opublikowana w Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. I OSK 1213/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016r., sygn. IV SA/Po 486/16, dostępne j.w.). Powyższe stanowisko dotyczy także uchwał zmieniających akty prawa miejscowego, bo taką właśnie jest uchwała zaskarżona w niniejszej sprawie. Akty zmieniające prawo miejscowe, jako że regulują, podobnie jak uchwała zmieniana, materię o charakterze powszechnie obowiązującym na terenie gminy, same spełniają wymogi aktu prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Bezspornym jest, że kontrolowana uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W § 3 tej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Powyższe wadliwości pozwalają na uznanie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, skutkującym jej nieważnością w całości. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Z uwagi na to, że uwzględnieniu podlegał najdalej idący zarzut skargi powodujący konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, za bezprzedmiotowe i niemające znaczenia dla wyniku sprawy Sąd uznał merytoryczne odniesienie się do drugiego zarzutu Prokuratora dotyczącego przekroczenia delegacji ustawowej poprzez wskazanie katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład grup roboczych.