IV SA/Po 1645/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w dniu 20 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu Spółki A od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] postanawia 1. uchylić zaskarżoną decyzję; 2. zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki A kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE IV SA/Po 1645/20 Uzasadnienie W dniu 1 kwietnia 2015 r. do Urzędu Miasta i Gminy w S. wpłynął wniosek Spółki A sp. z o. o. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i przebudowie zakładu Spółki A sp. z o. o. w zakładzie przy ul. [...] w S. oraz wprowadzeniu nowego procesu odzysku opakowań zanieczyszczonych substancjami niebezpiecznymi na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...] obręb J., gm. S.. Wniosek został uzupełniony pismem z dnia 6 maja 2015r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny P. wydał pozytywną opinię sanitarną z dnia [...] czerwca 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. dopuścił do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie "L. ". Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. po otrzymaniu dokumentów sprawy uznał, że do wydania uzgodnienia niezbędne jest uzyskanie kilku informacji, w związku z czym wystąpił bezpośrednio do Inwestora o złożenie wyjaśnień. Po uzyskaniu odpowiedzi, dnia [...] grudnia 2015r. wydał postanowienie uzgadniające [...] i określił warunki realizacji przedsięwzięcia. Burmistrz Miasta i Gminy S. pismem z dnia 4 lutego 2016 r. zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania i pouczył o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów. Pismem z dnia 17 lutego 2016 r. Stowarzyszenie "L. " zwróciło się o uzupełnienie raportu. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 80 ust. 1 i art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm., dalej u.i.o.ś.), Burmistrz Miasta i Gminy S. określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i przebudowie zakładu Spółki A sp. z o. o. w zakładzie przy ul. [...] w S. oraz wprowadzeniu nowego procesu odzysku opakowań 2 zanieczyszczonych substancjami niebezpiecznymi na działkach o nrewid. [...], [...], [...], [...] obręb J., gm. S.. Odwołanie od ww. decyzji złożyło Stowarzyszenie "L. " zarzucając: 1. naruszenie art. 85. ust. 1. pkt b) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013r., poz. 1235), poprzez pominięcie informacji w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione: ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska i opinie organu z art. 78 u.i.o.ś., 2. naruszenie art. 77. ust. 1. i ust. 2. pkt 2) Ustawy środowiskowej - poprzez zaniechanie ponownego wystąpienia po uzupełnieniu Raportu do inspekcji sanitarnej o wydanie opinii co do realizacji przedsięwzięcia, 3. naruszenie art. 3. ust. 1 pkt 8) a) oraz art. 62. ust. 1. i ust. 6 u.i.o.ś. oraz art. 7. kpa i art. 77§1 k.p.a. - poprzez niepoddanie Raportu odpowiedniej weryfikacji, a przez to pominięcie wad, braków i nieprawidłowych ustaleń występujących w treści Raportu oraz wadliwe ustalenie, że Raport spełnia wymagania Ustawy - a w konsekwencji nienależyte przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko oraz rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o Raport sporządzony z naruszeniem wymogów z art. 66 u.i.o.ś., 4. naruszenie art. 81. ust. 1. Ustawy środowiskowej oraz art. 7. kpa i art. 77§1 kpa - poprzez nieprzeprowadzenie przez Organ analizy porównawczej wariantu wnioskowanego i alternatywnego, a w konsekwencji niezasadne określenie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia w wariancie wnioskowanym, 5. naruszenie art. 28 k.p.a. - poprzez nienależyte zweryfikowanie obszaru oddziaływania przedsięwzięcia oraz nienależyte zweryfikowanie i ustalenie kręgu stron tego postępowania, 6. naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 16) u.i.o.ś. - poprzez niezamieszczenie wymaganych informacji w publicznie dostępnym wykazie danych o dokumentach o środowisku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania i nie przeprowadził postępowania w sposób prawidłowy. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał opinię w oparciu o nieostateczną wersję Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, raport został bowiem uzupełniony już po wydaniu opinii sanitarnej. Nadto, złożony przez inwestora raport nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów, a w szczególności wariantu alternatywnego. Kolegium wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien wezwać wnioskodawcę do przedłożenia kompletnego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zawierającego m.in. wariant alternatywny przedsięwzięcia. Uzupełniony raport należy udostępnić stronom postępowania oraz przekazać wszystkim organom opiniującym - Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowisko i Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu celem wydania opinii. Sprzeciw od ww. decyzji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka A Sp. z o.o. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie strony skarżącej nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz 4 niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935, dalej k.p.a.) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151 a § 1 p.p.s.a). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie w art. 138 § 2a k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu II instancji, co do wystąpienia przesłanek dla wydania postanowienia o charakterze kasatoryjnym nie są trafne, a co najmniej przedwczesne. W świetle treści art. 138 § 2 k.p.a. zasadą jest merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy, a wyjątkiem od tej zasady jest decyzja kasatoryjna uchylająca decyzje organu I instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy w okolicznościach niniejszej sprawy powinien dokonać merytorycznego jej rozstrzygnięcia lub wyjaśnić dlaczego jest ono niedopuszczalne. Wyjaśnienia takiego brakuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co zmusiło Sąd orzekający do jej uchylenia. Sąd wskazuje, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Artykuł 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy bowiem rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Przy tym ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji. W realiach niniejszej sprawy organ II instancji w nieuzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej i bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty i wydania ewentualnej decyzji reformatoryjnej. Sąd przy tym wskazuje, że organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną w istocie rzeczy nie wyjaśnił dlaczego nie było możliwe rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. W niniejszej sprawie decyzja organu II instancji jest bardzo lakoniczna. Organ powołuje orzeczenia sądowe i ogólne zasady prawne, jednak brak jest w uzasadnieniu subsumpcji tych wykładni i zasad do przedmiotowego stanu faktycznego. Organ odwoławczy wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał opinię w oparciu o nieostateczną wersję raportu, jednak nie wziął pod uwagę tego, że PPIS uznał, że przedstawione dokumenty są wystarczające dla tego organu do wydania opinii. Dopiero Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wnioskował o uzupełnienie raportu, a po tym uzupełnieniu wydał opinię uzgadniającą inwestycję. Organ odwoławczy nie przeanalizował w ogóle czego dotyczył wniosek RDOŚ i czy uzupełniony zakres raportu mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Kolegium założyło a priori, że uzupełnienie raportu i nie przekazanie go do PPIS miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Kwestia braku drugiego wariantu przedsięwzięcia nie została przez organ odwoławczy oceniona w świetle dostępnych dokumentów i treści samego raportu. Organ I instancji w piśmie przekazującym odwołanie wyjaśnił, że dokonał oceny wariantowości i w jego ocenie nie zachodzi konieczność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż zaproponowany. Kolegium nie odniosło się do tej kwestii. Organ odwoławczy całkowicie pominął pozostałe zarzuty odwołania dotyczące: zakresu obszaru oddziaływania przedsięwzięcia i kręgu stron postępowania, niezamieszczenia wymaganych informacji w publicznie dostępnym wykazie danych, a także braku odpowiedniej weryfikacji raportu. Organ odwoławczy zupełnie nie uzasadnił i nie wyjaśnił konieczności i podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ ten ponadto nie rozpoznał sprawy ponownie, ponieważ uzasadnienie jego decyzji nie zawiera oceny raportu, stanu faktycznego, a także żadnych racjonalnych i uzasadnionych wniosków. W ocenie Sądu organ drugiej instancji nie uzasadnił w sposób należyty wydania decyzji kasacyjnej i tym samym uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. W realiach niniejszej sprawy organ II instancji w nieuzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej. Twierdzenia organu są ogólne, a uzasadnienie zawiera dużo odniesień do orzecznictwa sądowego bez subsumpcji tez orzeczeń do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Sąd wskazuje, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej decyzją drugoinstancyjną co do jej istoty, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. Dlatego w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji. W tym miejscu należy wskazać, że organ odwoławczy nie wyjaśnił szczegółowo dlaczego stosowanie art. 136 § 1 k.p.a. było w jego ocenie niedopuszczalne. Należy wskazać, że wydając decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ ma obowiązek uzasadnienia nie tylko niezastosowania § 1 tego artykułu, tj. nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, lecz także niezastosowania art. 136 § 2-4, tj. nieprzeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Tylko bowiem uzasadnione i umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. otwiera drogę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy organ II instancji w nieuzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej i bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty, a w sytuacji w której uznał, że nie jest możliwe załatwienie sprawy co do jej istoty, nie uzasadnił jakie przesłanki przemawiają za takim sposobem postępowania. Sąd podkreśla, że w związku ze wskazaną w uzasadnieniu wykładnią przepisów w zakresie rozpoznawania sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie dokonano oceny prawidłowości wydanej decyzji pod kątem materialnoprawnym. Przedmiotowe rozstrzygnięcie Sądu obejmuje wyłącznie kwestie procesowe związane z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez organ II instancji. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji powinien przeanalizować stan faktyczny sprawy i szczegółowo ocenić raport, ponadto powinien odnieść się szczegółowo do wszystkich zarzutów odwołania. Jeśli uzna, że należy pewne kwestie wyjaśnić, to powinien zastosować art. 136 k.p.a. i uzupełnić postępowanie dowodowe. Następnie organ odwoławczy powinien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.