IV SAB/Wr 1439/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2022 r. w Wydziale IV w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. N. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021 I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku strony; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie z wniosku M. N. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021. Jak wynikało z akt sprawy Skarżący w dniu 18 lutego 2021 r. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego za wskazany okres zasiłkowy. W dniu 20 kwietnia 2021 r. wniosek Strony przekazano Wojewodzie Dolnośląskiemu celem ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wobec niekompletnego wniosku Strona uzupełniła żądane braki, skutkiem czego kompletny wniosek przekazano organowi w dniu 15 czerwca 2021 r. W dniu 4 października 2021 r. Skarżący wniósł ponaglenie, zaś pismem z dnia 25 listopada 2021 r. (data wpływu do organu 30 listopada 2021 r.) złożył skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o świadczenie wychowawcze na okres zasiłkowy 2019/2021. Strona zarzucała, że pomimo ponaglenia sprawa nie jest rozpoznana od 9 czerwca 2021 r. Skarżący domagał się zobowiązania organu do wydania decyzji stanowiącej odpowiedź na jego wniosek w terminie miesiąca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, wskazując, że w dniu 2 grudnia 2021 r. została wydana decyzja rozstrzygająca o uprawnieniach wnioskodawcy do świadczenia wychowawczego na wskazane we wniosku dziecko na okres od 6 stycznia 2021 do 31 marca 2021 r., tj. na okres, w którym miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Tym samym postępowanie w sprawie zostało zakończone. W dalszych wywodach organ wskazał, że w okresie do dnia 30 czerwca 2021 r. do organu wpłynęło prawie 15 tysięcy nowych wniosków, w tym 11 tysięcy o ustalenie prawa do świadczeń wychowawczych na okres zasiłkowy 2021/2022. Organ wyjaśnił zasady rozpoznawania wniosków (wg kolejności) ilość rozpoznanych już wniosków, co uzasadniało pewne opóźnienie w rozpoznaniu wniosku Skarżącego. Ilość podań podlegających rozpoznaniu, okres pandemii i związane z tym skutki w postaci absencji pracowników legły u podstaw dłuższego niż ustawowy procedowania, w żadnej mierze nie stanowią przejawu lekceważenia petentów. Są to okoliczności obiektywne, co należy wziąć pod uwagę przy ocenie stopnia naruszenia prawa. Organ podkreślał, że niezwłocznie po otrzymaniu skargi podjął kroki niezbędne do pozytywnego załatwienia sprawy. Zwracała też uwagę, że prowadzone postępowania nie należą do najprostszych czego dowodzą zmiany legislacyjne przekazujące cześć dotychczasowych kompetencji innym organom (ZUS). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy organ pozostawał bezczynny w sprawie z wniosku Strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na wskazany okres zasiłkowy, tj. 2019/2021. Pojęcie bezczynności postępowania definiuje art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.). Zgodnie z jego brzmieniem bezczynność ma miejsce w sytuacji, kiedy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Zatem bezczynność organu administracji występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Jednocześnie zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał terminy rozpoznania spraw, stanowiąc m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji (art. 35 § 5 k.p.a.). Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Istotny jest również zapis art. 12 k.p.a. statuujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu (rozpoznania sprawy i sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Z akt administracyjnych analizowanej sprawy wynika, że wniosek Strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko na okres 2019/2021, już uzupełniony, wpłynął do organu administracji w dniu 15 czerwca 2021 r. Organ ten od tego czasu miał okres maksymalnie dwóch miesięcy na załatwienie sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.), z uwzględnieniem cytowanego wyżej art. 35 § 5 k.p.a., czyli z wyłączeniem z tego okresu czasu na dokonanie wymaganych prawem czynności procesowych, na przykład poprzez wezwanie strony lub organu pierwszej instancji do uzupełnienia materiału dowodowego etc. Jak wynika z akt sprawy decyzja rozpoznająca wniosek Skarżącej została wydana w dniu 2 grudnia 2021 r., zatem opóźnienie w rozpoznaniu wniosku Strony na dzień złożenia skargi wyniosło ponad pięć miesięcy. Niewątpliwe opisane na wstępie rozważań ustawowe terminy na rozpoznanie sprawy zostały przekroczone. Koniecznym jest zatem zważenie argumentacji organu administracji publicznej wynikającej z odpowiedzi na skargę wskazującej na okoliczności od niego niezależne, takie jak ogromny wpływ wniosków, problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. w opinii Sądu nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie opisanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej i niewątpliwe nie mieszczą się w określnych ustawowo włączeniach, tym bardziej, że taka sytuacja nie stanowi dla organu zaskoczenia, gdyż wnioski procedowane są od dawna. Zatem to organy administracji winny podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia właściwych i skutecznych środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Niewątpliwie konsekwencje tych zaniechań nie mogą obarczać wnioskodawców. Powyższe, w kontekście opisanej konstrukcji instytucji bezczynności nakazywało jej stwierdzenie. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Nadto istotne dla oceny, czy naruszenie prawa ma charakter kwalifikowany, rażący jest oczywistość naruszenia prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpatrywanej sprawie organ nie przekroczył znacznie ustawowych terminów załatwiania spraw. Zatem opieszałość w załatwieniu wniosku Skarżącego nie nosi charakteru rażącego naruszenia prawa Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził bezczynność organu oceniając, że nie ma ona rażącego charakteru (pkt I i II sentencji wyroku). Jednocześnie mając na uwadze fakt, że w organ administracji wydał w dniu 2 grudnia 2021 r. decyzję rozpoznającą wniosek Strony uznać trzeba, że postępowanie w sprawie zostało zakończone. Okoliczność ta stanowi o bezprzedmiotowości orzekania w zakresie zobowiązania organu administracji do rozpoznania sprawy (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co obliguje do umorzenia postępowania w tym względzie. Końcowo wskazania wymaga, że na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów.