II SA/Wa 1895/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2020 r. sprawy ze skargi B. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez B. N. decyzją z [...] lipca 2020 r. (nr [...]), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.), na podstawie art. 8a tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że wymienione w nim przesłanki: krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1989 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków w służbie po 12 września 1989 r. muszą być spełnione łącznie. W konsekwencji niespełnienie choćby jednej z nich, "czyli bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, przenosząc te rozważania natury ogólnej, na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdził, że odmówił zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dlatego, że ponad sześcioletnia służba skarżącego (6 lat i 1 miesiąc i 28 dni tj. od [...] stycznia 1984 r. do [...] lutego 1990 r.) na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, nie była służbą krótkotrwałą, zarówno w ujęciu bezwzględnym jak i proporcjonalnym (stanowiła ok. 30% łącznego okresu jego służby). Organ dodał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że za krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. uznać można jedynie służbę niedługą, epizodyczną, a z taką nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W konkluzji Minister stwierdził, że wniosek B. N. z [...] kwietnia 2018 r. o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, nie może być uwzględniony. B. N. w skardze do Sądu na tę decyzję zarzucił Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszenie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. i wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie jest prawidłowe stanowisko organu, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że przesłanki zastosowania art. 8a ustawy, wymienione w pkt 1 i pkt 2 ust. 1 tego artykułu, muszą być spełnione łącznie. W najnowszym orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z 21 maja 2020 r. I OSK 1669/19) przyjmuje się bowiem, że przesłanki te mają jedynie charakter pomocniczy, a ocenie organu podlega całokształt służby byłego funkcjonariusza oraz że niespełnienie łącznie tych przesłanek nie stanowi przeszkody do uznania danego przypadku za "szczególnie uzasadniony". Zdaniem skarżącego jego służba na rzecz totalitarnego państwa była krótkotrwała, Tą krótkotrwałość należy bowiem interpretować jako wyraźną przewagę czasową okresu pozostałej służby nad służbą pełnioną na rzecz totalitarnego państwa. B. N. podkreślił, że od [...] stycznia 1984 r. do [...] lutego 1990 r. był pracownikiem fizycznym w dziale łączności WUSW, gdzie zajmował się konserwacją linii telefonicznych i nie wykonywał żadnych czynności na rzecz umacniania i utrwalania państwa totalitarnego, nie podejmował żadnych działań na rzecz demokratycznej opozycji. Z tego wynika, zdaniem skarżącego, że organ nie tylko nieprawidłowo uznał, że jego służba na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała, ale także nieprawidłowo nie analizował zaistnienia drugiej z przesłanek wyłączenia stosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Nie dokonał również analizy charakteru jego służby, w której podejmował zwykłe i standardowe czynności, nie mające związku ze służbą na rzecz totalitarnego państwa. Skarżący dodał, że zaskarżona decyzja nie została opatrzona datą, a więc zawiera brak formalny i dlatego nie może pozostać w obrocie prawnym. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona przez B. N. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2020 r. narusza prawo i dlatego jego skarga zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że nie ma podstaw do wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Organ podniósł, że służba skarżącego rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała zarówno w ujęciu bezwzględnym (6 lat, 1 miesiąc i 28 dni) jak i w porównaniu do całości okresu jego służby (20 lat, 10 miesięcy, 27 dni), skoro stanowiła ok. 30 % okresu jego służby. Stanowisko organu nie jest prawidłowe. Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Rozważania w tej sprawie należy poprzedzić stwierdzeniem, że Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 dokonując wykładni art. 8a ust. 1 ustawy stwierdził, że "w istocie (...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę szczególnie uzasadnionych przypadków, którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł, że jednoczesne spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte. Prowadzi to do wniosku, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (szerzej na ten temat w powołanym wyroku). Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 stwierdził, że o szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. A zatem nie tylko, wybitne osiągnięcia w służbie, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990 r., a więc np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego (por. również wyrok NSA z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3207/19). Organ oceniając spełnienie przez byłego funkcjonariusza przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinien zbadać te wszystkie okoliczności. Z tego wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał błędnej wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji. W związku z tym zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy jest uzasadniony. W ocenie Sądu organ nie wykazał przekonująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego uznał, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, nie była krótkotrwała. Należy przypomnieć, że Minister podał, że krótkotrwałość służby należy oceniać w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił jednak, jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że z perspektywy ponad 20-letniej służby skarżącego, 6 lat to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały. Sąd dodaje, że w orzecznictwie (por. np. powołany wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r.) przyjmuje się, że w określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Sąd zwraca uwagę, że uzasadnienie decyzji uznaniowej (a z taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie) powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu, powinno z niego wynikać, ze wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok NSA z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 491/09, wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10). Ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach podlega szczególnym ograniczeniom (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19). Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2)), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, tj. przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" - każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". W konsekwencji sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również tego czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego. Na zakończenie należy odnotować, że w dniu 16 września 2020 r. Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów, po rozpoznaniu w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zagadnienia prawnego w sprawie o sygn. akt III UZP 1/20, podjął uchwałę o następującej treści: Kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka. Poczynione uwagi prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zdaniem Sądu nie jest natomiast uzasadniony zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. Pomijając już to, że brak daty wydania decyzji nie pozbawia pisma charakteru decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z 26 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1247/10), trzeba zauważyć, że decyzja zalegająca w aktach administracyjnych sprawy jest opatrzona datą ([...] lipca 2020 r.). Jeżeli natomiast egzemplarz decyzji doręczony strony skarżącej rzeczywiście nie zawierał daty jej wydania, to nie miało to wpływu na wynik sprawy, ponieważ ten brak nie wpłynął na treść rozstrzygnięcia, jak też nie uniemożliwił skarżącemu skorzystanie z przysługujących jej środków prawnych (skargi do Sądu). W takiej sytuacji organ powinien co najwyżej ponownie przesłać stronie egzemplarz tej decyzji z datą jej wydania (por. np. wyrok NSA z 6 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 994/17). Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona przez B. N. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W niniejszej sprawie organ będzie zobowiązany dokonać wnikliwej oceny okoliczności służby skarżącego, ustalić charakter służby oraz warunki jej pełnienia, a następnie ocenić, czy w świetle zaprezentowanej przez Sąd wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek B. N. Organ musi rozważyć, w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", czy służba skarżącego przed 31 lipca 1990 r. charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i państwa totalitarnego. Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął w taki, a nie winny sposób. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w oparciu o zarządzenie Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 23 października 2020 r. wydane na podstawie art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.