VII SAB/Wa 178/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA– Tomasz Janeczko po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2022r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.W. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie udostępnienia zbioru danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE A.W. pismem z 5 października 2022r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na Wójta Gminy P. w związku z niewykonywaniem przez niego czynności nakazanych prawem, polegających na zapewnieniu dostępu do danych przestrzennych tworzonych dla planów miejscowych Gminy P., zgodnie z przepisami: art. 67c ust. 3 oraz art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022r., poz. 503 ze zm.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. z 2021r., poz. 214), Rozporządzeniem Komisji Europejskiej (UE) Nr 1088/2010 z dnia 23 listopada 2010 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 976/2009 w zakresie usług pobierania i usług przekształcania. Skarżąca zarzuciła, że Wójt nie zapewnia dostępu do zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych za pośrednictwem usługi pobierania, zgodnie z obowiązkiem nałożonym ww. przepisami. Pod wskazanym na Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych adresem URL usługi pobierania dotyczącym zbioru danych przestrzennych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie jest dostępny żaden obiekt, w tym zbiór danych przestrzennych dla planów miejscowych. Zdaniem skarżącej, brak zapewnienia przez organ dostępu do zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych narusza jej prawa materialne, pozbawiając ją możliwości przeprowadzania analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2021r., poz. 1641 ze zm.). Skarżąca podniosła, że nieudostępnianie przez organ zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych w sposób zgodny z obowiązującym prawem powoduje konieczność ponoszenia, w ramach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, wielokrotnie wyższych nakładów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając m.in., czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy, taka skarga podlega odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Z przytoczonych regulacji wynika, że kontrola bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania prowadzona być może tylko w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, a zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. W konsekwencji sprawy dotyczące aktów lub czynności organów, niewymienionych w art. 3 p.p.s.a., nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. W takiej sytuacji również bezczynność organu w tego rodzaju sprawach nie może być poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Wójta Gminy P. polegająca na braku zapewnienia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych Gminy, wymaganych obowiązującymi przepisami prawa. Wobec powyższego przede wszystkim należało rozważyć, czy określony przez skarżącą przedmiot skargi, tzn. prowadzenie przez organ administracji publicznych zbiorów danych związanych z tematami danych przestrzennych, w sposób i na zasadach określonych w ustawie z 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. z 2021 r., poz. 214), może być uznany za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., których niepodejmowanie może być sankcjonowane na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalone jest stanowisko, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.: 1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji administracyjnej lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa . Władcze działanie to działanie jednostronne, wiążące dla adresata i gwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Z kolei przymiot indywidualności aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oznacza, że podobnie jak decyzje administracyjne i postanowienia, kierowane są one do określonych podmiotów. Natomiast kryterium związku z uprawnieniami lub obowiązkami wynikającymi z przepisu prawa sprowadza się do tego, że między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji publicznej a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność musi istnieć zależność o ścisłym i bezpośrednim charakterze (zob. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 33). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że udostępnienie danych przestrzennych ma charakter generalny, nie wymaga wniosku jakiegokolwiek podmiotu i następuje ex lege, w wyniku realizacji obowiązku nałożonego na organy władzy publicznej w art. 67a-67c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i obejmuje powszechny i nieodpłatny dostęp do danych cyfrowych zgodnie z przepisami ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej. Udostępnianie przez organy właściwe informacji w zbiorach danych przestrzennych nie ma zatem charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. Stwierdzić zatem należy jednoznacznie, że sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Wynikający z przepisów ustawy obowiązek organu utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień (zob. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Gd 92/22, wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 611/08. W świetle ww. rozważań nie sposób zatem przyjąć, aby prowadzenie (udostępnienie) danych przestrzennych stanowiło czynność (lub akt) z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W konsekwencji poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej pozostaje również bezczynność organów w zakresie wykonania obowiązków udostępnienia danych przestrzennych. Kierując się więc treścią art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. stwierdzić należy, że przedmiot skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej kategorii bezczynności, podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. Brak jest także przepisu szczególnego, który przewidywałby możliwość zaskarżenia czynności czy bezczynności organu w przedmiocie udostępniania danych przestrzennych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę.