II SAB/Wa 245/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi D. C. na bezczynność Naczelnego Sądu Lekarskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę UZASADNIENIE I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. D. C. (zwany dalej: "Skarżącym") pismem z 17 kwietnia 2019r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Lekarskiego (zwany dalej: "NSL"), na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019r., poz. 1429 ze zm., zwana dalej: "u.d.i.p.") z wnioskiem o udzielenie informacji: 1) czy NSL prowadził postępowania wobec lek. P. N., nr prawa wykonywania zawodu lekarza [...]) czy lekarz ten był karany przez NSL. 2. Przewodniczący NSL pismem z 28 czerwca 2019r. poinformował Skarżącego, że udzielenie żądanej informacji nie jest możliwe. NSL odnosząc się do pierwszego z pytań wskazał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a jej ujawnienie mogłoby prowadzić do naruszenia godności osoby, której dotyczy. NSL w odniesieniu natomiast do pytania drugiego wyjaśnił, że informacje dotyczące ukarania przez sądy lekarskie są gromadzone i przetwarzane w prowadzonym przez Naczelną Radę Lekarską Rejestrze Ukaranych Lekarzy i Lekarzy [...] Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie art. 110 ustawy z 2 grudnia 2009r. o izbach lekarskich (Dz.U. z 2019r., poz. 965, zwana dalej: "u.i.l."). 3. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność NSL w przedmiocie rozpatrzenia ww. wniosku z [...] kwietnia 2019r. o udostępnienie informacji publicznej wniósł o zobligowanie NSL do udostępnienia wnioskowanej informacji. Skarżący w uzasadnieniu stwierdził, że żądana informacja stanowi informację publiczną prostą. Lekarz należy do zawodów publicznego zaufania i z tego względu pacjent powinien, z uwagi na swoje zdrowie (najcenniejszą rzecz),wiedzieć, czy osoba składająca przysięgę Hipokratesa faktycznie jest godna funkcji, jaką pełni. Ukrywanie faktu ponoszenia odpowiedzialności zawodowej za niewłaściwe leczenie, nie narusza godności lekarza, lecz godność pacjenta. Skarżący podkreślił, że skoro ww. lekarz był jego lekarzem pierwszego kontaktu, to Skarżący ma interes w uzyskaniu informacji wskazanej we wniosku. 4. Przewodniczący NSL w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko, że w sprawie nie mamy do czynienia z informacją publiczną, więc zastosowania nie mają przepisy u.d.i.p. Jakkolwiek pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych, to informacja o tym, że wobec konkretnej osoby toczyło się postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej i czy została ona przez uprawniony organ ukarana, nie jest informacją publiczną. Dodatkowo Przewodniczący NSL wskazał, że z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Skarżący zaś dąży do uzyskania informacji w indywidualnej sprawie, służącej własnym interesom, a nie sprawie publicznej. Tymczasem Skarżący powołuje się na ściśle prywatne i osobiste żądanie w uzyskaniu ww. informacji. U.d.i.p. nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Dodatkowo informacje na temat karalności lekarzy nie zostały przez ustawodawcę objęte zakresem działania u.d.i.p., tak, jak ma to miejsce w przypadku niektórych danych gromadzonych w Centralnym Rejestrze Lekarzy i Lekarzy [...] (art. 52 ust. 4 u.i.l.). Zgodnie z art. 110 u.i.l. rejestr o ukaraniu lekarzy przez sądy lekarskie jest jawny dla osób i podmiotów, które wykażą interes prawny. Informacje gromadzone w Rejestrze Ukaranych Lekarzy podlegają wykreśleniu z tego rejestru po upływie terminu zatarcia ukarania. Ujawnienie przez sąd rozpoznający sprawę konkretnego lekarza informacji o wymierzeniu mu kary, mogłoby wykraczać poza okres przewidziany przez ustawę na zatarcie ukarania i w konsekwencji prowadzić do sytuacji ujawniania przez sąd lekarski informacji o ukaraniu konkretnego lekarza po upływie terminu zatarcia ukarania, kiedy w świetle prawa byłby on już uznawany za osobę niekaraną. Zdaniem Przewodniczącego NSL udostępnienie Skarżącemu żądanej informacji prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnie zagwarantowanej wartości, jaką jest ochrona prywatności. Przewodniczący NSL wskazał, że bezczynność na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, będąc zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Nie ma jednak bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej - tak jak w sprawie, o czym poinformowano Skarżącego. Przewodniczący NSL podkreślił też, że stosownie do art. 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.U.UE.L 2016 r. nr 119 s. 1 ze zm.), przetwarzania danych osobowych dotyczących wyroków skazujących oraz naruszeń prawa lub powiązanych środków bezpieczeństwa na podstawie art. 6 ust. 1 wolno dokonywać wyłącznie pod nadzorem władz publicznych lub jeżeli przetwarzanie jest dozwolone prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego przewidującymi odpowiednie zabezpieczenia praw i wolności osób, których dane dotyczą. Wszelkie kompletne rejestry wyroków skazujących są prowadzone wyłącznie pod nadzorem władz publicznych. Informacje dotyczące karalności są więc objęte szczególną ochroną również przez ustawodawcę unijnego. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga nie jest zasadna. 2. Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167, zwana dalej: "P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć ponadto na względzie przepisy u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Sąd w związku z tym stwierdza, że art. 21 u.d.i.p. dodatkowo potwierdza kognicję Sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). U.d.i.p. służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Ustawodawca używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Warto jednak wskazać, że w myśl art. 2 ust. 1 i 2 u.i.l. członkowie izb lekarskich stanowią samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy [...], który reprezentuje osoby wykonujące zawody lekarza i lekarza dentysty oraz sprawuje pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zadaniem samorządu lekarzy, stosownie do art. 5 u.i.l., jest m.in.: ustanawianie zasad etyki lekarskiej oraz dbanie o ich przestrzeganie; sprawowanie pieczy nad należytym i sumiennym wykonywaniem zawodu lekarza; przyznawanie prawa wykonywania zawodu oraz uznawanie kwalifikacji lekarzy będących członkami państw członkowskich Unii Europejskiej, zamierzających wykonywać zawód na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; zawieszanie i pozbawianie oraz ograniczanie prawa wykonywania zawodu; prowadzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy; przewodniczenie komisjom prowadzącym konkursy na stanowisko ordynatora i uczestniczenie w konkursach na inne stanowiska w ochronie zdrowia jeżeli odrębne przepisy tak stanowią; prowadzenie rejestrów lekarzy, rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą w zakresie praktyk lekarskich na zasadach określonych w przepisach o działalności leczniczej, rejestrów podmiotów prowadzących kształcenie podyplomowe lekarzy oraz rejestrów lekarzy tymczasowo i okazjonalnie wykonujących zawód lekarza; zajmowanie stanowiska w sprawach stanu zdrowotności społeczeństwa, polityki zdrowotnej państwa oraz organizacji ochrony zdrowia; opiniowanie projektów aktów prawnych dotyczących ochrony zdrowia i wykonywania zawodu lekarza bądź występowanie o ich wydanie; współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi oraz innymi organizacjami w kraju i za granicą w sprawach dotyczących ochrony zdrowia i warunków wykonywania zawodu lekarza. Z ww. przepisu wynika, że samorząd lekarzy wykonuje zadania publiczne, które to pojęcie jest szersze od terminu "zadania władzy publicznej". Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.i.l. jednostkami organizacyjnymi samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy [...] są okręgowe izby lekarskie, Wojskowa Izba Lekarska i Naczelna Izba Lekarska, które działają przez organy określone w ustawie. W myśl art. 21 u.i.l. organami okręgowej izby lekarskiej są: 1) okręgowy zjazd lekarzy, 2) okręgowa rada lekarska, 3) okręgowa komisja rewizyjna, 4) okręgowy sąd lekarski, 5) okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej. Art. 35 u.i.l. stanowi, iż organami Naczelnej Izby Lekarskiej są: 1) Krajowy Zjazd Lekarzy; 2) Naczelna Rada Lekarska; 3) Naczelna Komisja Rewizyjna; 4) Naczelny Sąd Lekarski; 5) Naczelny Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej. Członkowie izb lekarskich podlegają odpowiedzialności zawodowej za naruszenie zasad etyki lekarskiej oraz przepisów związanych z wykonywaniem zawodu lekarza (art. 53 u.i.l.). Sąd stwierdza ponadto, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a. i art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Sąd w myśl art. 149 P.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W sytuacji, gdy skarga jest niezasadna, należy zastosować przepis art. 151 P.p.s.a. 3. Przedmiotem sporu w sprawie jest skarga na bezczynność organu Naczelnej Izby Lekarskiej (samorządu zawodowego), jakim jest NSL, w udostępnieniu informacji, którą Skarżący uznaje za informację publiczną w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.i.p., zaś NSL wskazuje, że żądane informacje nie mają takiego charakteru, z uwagi na regulacje wynikające z u.i.l. Sąd w związku z tym stwierdza, że stanowisko NSL wyrażone w ww. piśmie z 28 czerwca 2019r., stanowiącym odpowiedź na dwa pytania Skarżącego -wskazane na wstępie uzasadnienia i zawarte w ww. wniosku Skarżącego z [...] kwietnia 2019r. o udzielenie informacji, należy podzielić, mimo, że stanowisko NSL nie zawierało rozbudowanej argumentacji. Sąd, odnosząc się do zagadnienia wynikającego z pytania pierwszego ww. wniosku Skarżącego – prowadzenia przez NSL postępowania wobec ww. lekarza - stwierdza, że podziela poglądy wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że informacją publiczną nie jest informacja, czy wobec konkretnej osoby toczyło się (czy też nie toczyło się) postępowanie dyscyplinarne, czy było prowadzone postępowanie dowodowe, czy zostały przedstawione zarzuty i sprawa została skierowana do sądu dyscyplinarnego, czy umorzono postępowanie, czy odmówiono wszczęcia postępowania, czy została zawiadomiona prokuratura, czy sprawa została przekazana do innej okręgowej izby lekarskiej (por. wyroki NSA, w których zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam z: 14 września 2010r. sygn. akt I OSK 1035/10; 19 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 1380/17; 11 maja 2018r. sygn. akt I OSK 1586/16; 18 września 2018r. sygn. akt I OSK 2434/16; 27 września 2019r. sygn. akt I OSK 2710/17; 6 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 3429/18; z 19 czerwca 2020r. sygn.. akt I OSK 1855/19 - dostępne na www.nsa.gov.pl). O ile bowiem niespersonalizowana informacja o rozstrzygnięciach zapadłych w postępowaniu dyscyplinarnym, jak i informacja o sposobie wykonywania władzy dyscyplinarnej jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ jest informacją o działalności podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP), to wniosek o udostępnienie informacji o skonkretyzowanym i zindywidualizowanym rezultacie wykonywania tej władzy - o rezultacie dotyczącym konkretnych osób wskazanych z imienia i nazwiska - nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o sposobie wykonywania władzy dyscyplinarnej, mieszczącym się w granicach pojęcia sprawy publicznej. Wniosek taki w istocie skierowany jest na uzyskanie wiedzy o sposobie i rezultacie kształtowania i ukształtowania w drodze orzeczeń dyscyplinarnych sytuacji prawnych konkretnych osób, a nie o mechanizmach charakteryzujących działalność adresata wniosku w zakresie wykonywania przezeń zadań władzy publicznej, bądź szerzej zadań publicznych, a jako taki dotyka w sposób bezpośredni sfery ad personam. Pytanie o informację dotyczącą wiedzy o sposobie i rezultacie kształtowania i ukształtowania w drodze orzeczeń dyscyplinarnych sytuacji prawnych konkretnych osób, jest pytaniem ad personam, i nie jest skierowane na uzyskanie wiedzy o mechanizmach charakteryzujących działalność adresata wniosku w zakresie wykonywania przezeń zadań władzy publicznej, bądź szerzej zadań publicznych. Dla uzyskania informacji o tego rodzaju mechanizmach nie jest konieczna wiedza o tym, czy wobec konkretnej osoby toczyło się postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, czy też jaki był przebieg tego postępowania w indywidulanych sprawach poszczególnych osób. Rację miał zatem NSL, że nie jest możliwe udzielnie żądanej przez Skarżącego informacji czy wobec lekarza wskazanego we wniosku z [...] kwietnia 2019r. było prowadzone postępowanie dyscyplinarne. Sąd, odnosząc się natomiast do stanowiska NSL wyrażonego wobec drugiego z pytań wskazanych we wniosku Skarżącego – czy ww. lekarz był karany - stwierdza, że również nie znalazł podstaw do zakwestionowania oceny ww. organu samorządu zawodowego. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Przepis ten zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie przepisów u.d.i.p. w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach uregulowane odmiennie. Oznacza to, że przepisów u.d.i.p. nie stosuje się jeżeli informacja publiczna dostępna jest dla osoby zainteresowanej w innym trybie. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. konieczne jest skrupulatne badanie przedmiotu wniosku. W przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Odrębna regulacja dotyczy tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej i nie zawsze wyklucza udzielanie takich informacji w trybie komentowanej ustawy (A. Gryszczyńska, w: G. Szpor (red.), Jawność i jej ograniczenia, t. VI, A. Gryszczyńska (red.), Struktura tajemnic, Warszawa 2015, s. 43). Warto też wskazać, że uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013r. sygn. akt I OPS 8/13 (ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 38), wynika, że u.d.i.p., według założeń ustawodawcy ma być ustawą ustrojową, gdyż rozwijając i precyzując konstytucyjną zasadę, że informacja publiczna jest jawna (a więc i dostępna poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności), wyznacza zakres jawności informacji publicznej oraz prawo dostępu do tej informacji w porządku prawnym RP. Z ustawy tej wynika jako norma podstawowa zasada domniemania jawności. Istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznej wyłącza stosowanie u.d.i.p. tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępniania informacji, i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam jednak, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Wymaga to zatem szczegółowej analizy porównywanych ustaw, przy czym uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu winny być, jako wyjątkowe, interpretowane w sposób zwężający. Zdaniem Sądu prawidłowo NSL w ww. piśmie z 28 czerwca 2019r., stanowiącym odpowiedź na wniosek Skarżącego, powołał się na odrębny tryb udzielania żądanej informacji, przewidziany w art. 110 u.i.l. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że Naczelna Rada Lekarska prowadzi Rejestr Ukaranych Lekarzy i Lekarzy [...] Rzeczypospolitej Polskiej, zwany dalej "Rejestrem Ukaranych Lekarzy". Rejestr jest jawny dla osób i podmiotów, które wykażą interes prawny. Tym samym, skoro ustawodawca przewidział odrębny tryb na uzyskanie informacji o lekarzach ukaranych, niż u.d.i.p., należało przyjąć, że udzielenie przez NSL w tym zakresie odpowiedzi Skarżącemu na ww. wniosek z [...] kwietnia 2019r. wskazywało, że organ nie pozostawał w tym zakresie w bezczynności. Nawet, gdyby uznać, że treść informacji jest informacją publiczną, to na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., jej udostępnienie określa odrębna ustawa – u.i.l. Skoro więc Skarżący w odrębnym trybie niż u.d.i.p. ma zapewniony dostęp do informacji o karalności lekarzy, o czym został prawidłowo poinformowany przez NSL w ww. piśmie z 28 czerwca 2019r., należało przyjąć, że NSL nie był bezczynny, udzielając Skarżącemu ww. informacji, że art. 110 u.i.l. stanowi regulację określającą konkretne zasady i tryb dostępu do informacji zawartych w Rejestrze Lekarzy Ukaranych, w sposób odmienny niż przewidziane w przepisach u.d.i.p. 4. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie, na mocy art. 151 P.p.s.a., uznał, że zasadne było oddalenie skargi.