II OSK 177/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 97/19 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 grudnia 2018 r. nr SKO.450.223.2018 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 97/19 oddalił skargę J. S. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 3 grudnia 2018 r., nr SKO.450.223.2018 w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wójt Gminy [...], na skutek wniosku D. D. (dalej: inwestorka), decyzją z dnia 11 czerwca 2018 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku stolarni na lokal gastronomiczny na działce nr [...] w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 6 sierpnia 2018 r. uchyliło to rozstrzygnięcie, a Wójt Gminy - po ponownym rozpoznaniu sprawy - decyzją z dnia 22 października 2018 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku stolarni na lokal gastronomiczny. Jako funkcję zabudowy wskazał zabudowę usługową oraz wyznaczył wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na nie więcej niż 0,10. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem i terenów sąsiednich podał, że do analizy przyjęto obszar wokół działki inwestycyjnej o szerokości 105 m, co stanowi trzykrotność frontu działki, która wynosi 35 m. Organ I instancji stwierdził, że inwestycja zakłada rozbudowę oraz zmianę sposobu użytkowania stolarni na lokal gastronomiczny, zaś na obszarze analizowanym znajduje się zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa produkcyjna, zabudowa zagrodowa, tereny rolnicze, jak i zabudowa usługowa (dz. nr [...], [...] – [...]), w tym zabudowa usług kultu religijnego, usług oświaty oraz zabudowa produkcyjna i usługowa. Wobec tego, w jego ocenie, w sprawie zachodzi możliwość określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, która stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy usługowej. Ustalając parametry nowej zabudowy dokonał analizy wielkości powierzchni zabudowy występujących na analizowanym obszarze, podając wskaźnik dla poszczególnych działek, z uwzględnieniem funkcji terenu. Na jej podstawie uznał, że średnia powierzchnia zabudowy na działkach w zabudowie usługowej wynosi około 0,35. Na działce objętej wnioskiem obecnie wskaźnik ten wynosi około 0,06 (budynek o powierzchni około 320 m2, na działce o powierzchni 5186 m2), zaś inwestorka wnioskuje o wskaźnik powierzchni zabudowy 0,10 (tj. powierzchnia zabudowy około 520 m2 na działce o powierzchni 5186 m2). Zauważył zatem, że wielkość powierzchni zabudowy mieści się w przedziale powierzchni zabudowy budynków usługowych oraz produkcyjno-usługowych na obszarze analizowanym (223 m2– 644 m2), a ustalony dla działki wskaźnik ma wartość niższą, od średniej. W efekcie organ I instancji ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy zgodnie z wnioskiem. Skarżąca, R. S., A. S. i K. S. wnieśli odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które decyzją z dnia 3 grudnia 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ II instancji uznał, że prawidłowo wyznaczono obszar analizowany oraz przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, która wykazała, że inwestycja spełnia warunki zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.; dalej zwanej u.p.z.p.). Zgodził się, że planowana inwestycja stanowi kontynuację zabudowy istniejącej w analizowanym obszarze. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika bowiem, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa, zabudowa usług oświaty, zabudowa produkcyjna i usługowa, zabudowa produkcyjna, zabudowa zagrodowa i tereny rolnicze. Podkreślił przy tym, że analiza urbanistyczna zawiera precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, wyraźne i jednoznaczne oznaczenie funkcji zabudowy występującej poszczególnych (konkretnych) działkach zlokalizowanych w granicach obszaru analizowanego. Skoro więc projektowana inwestycja zakłada zmianę funkcji z produkcyjnej na usługową, to w ocenie organu II instancji stanowi ona kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy usługowej. Rozpoznając skargę od tej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w celu przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, w tym ustalenia spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, konieczne jest wyznaczenie przez organ obszaru, który tej analizie będzie podlegał. Zdaniem Sądu, skoro szerokość frontu działki inwestorki ustalono jako 35 m, to prawidłowo wyznaczony został obszar analizowany w odległości 105 m dookoła działki we wszystkich kierunkach. Nie budziło wątpliwości Sądu, że planowana inwestycja, w ramach której zmianie ulegnie dotychczasowe użytkowanie budynku jako stolarni na lokal gastronomiczny, spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy znajdującej się w tak ustalonym obszarze analizowanym. W oparciu o orzecznictwo argumentował, że zmiana sposobu użytkowania budynku z funkcji produkcyjnej na usługową, nie jest sprzeczna z występującą w obszarze analizowanym funkcją mieszkaniową, lecz ją uzupełnia, a także kontynuuje zastaną na tym terenie funkcję usługową. Planowane przez inwestorkę usługi gastronomiczne stanowią ten rodzaj usług, który służy zaspokajaniu potrzeb ludności i tym samym uzupełnia dominującą na analizowanym obszarze funkcję mieszkalną. Jak zauważył Sąd, przeprowadzona analiza wykazała, że na wyznaczonym obszarze znajduje się już zabudowa usługowa i planowana przez inwestora funkcja wpisuje się w prowadzoną na tym terenie usługę również o charakterze gastronomicznym (dz. nr [...], [...]). Dodał, że z faktu istnienia w obszarze analizowanym budynków oświatowych nie sposób wywodzić negatywnych konsekwencji dla możliwości lokalizowania w sąsiedztwie lokalu gastronomicznego opartego na założeniu, że w lokalu tym sprzedawany będzie alkohol. Dlatego też podzielił stanowisko organów, że wnioskowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji występujących w obszarze analizowanym, co oznacza spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd zaakceptował także ustalone przez organ parametry nowej zabudowy i zagospodarowania, które - jak stwierdził - zostały oparte na szczegółowej analizie parametrów zabudowy znajdującej się na wyznaczonym obszarze analizowanym, przy trafnym odczytaniu wniosku inwestora jako dotyczącego rozbudowy istniejącego budynku stolarni. W szczególności zaaprobował przyjęty przez organ wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu na poziomie 0,10, a więc zgodny z wnioskiem. Jednocześnie uznał, że prawidłowo wyznaczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, mierzonej jako wysokość budynku od poziomu terenu przed głównym wejściem do najwyższego punktu głównej kalenicy budynku, nie więcej niż 9,5 m, czyli wielkości zgodnie z wnioskiem. Tak samo ocenił ustaloną szerokość elewacji frontowej, nie więcej niż 18 m. Sąd przyjął ponadto, że spełnione zostały pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W tym zakresie wskazał, że nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej gminnej - ul. [...] (art. 61 ust. 1 pkt 2). W sąsiedztwie znajdują się niezbędne sieci uzbrojenia wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego (art. 61 ust. 1 pkt 3). Według uproszczonego wypisu z rejestru gruntów działka nr [...] o powierzchni 0,5186 ha obejmuje użytki RIVa i B, a zatem zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest wymagana zgoda Ministra na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze w odpowiedniej procedurze (art. 61 ust. 1 pkt 4). Ponadto nie jest kwestionowane, że inwestycja zgodna jest z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). W konsekwencji, zdaniem Sądu, organy zobowiązane były do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Na koniec Sąd wyjaśnił, że w decyzji kasacyjnej z dnia 6 sierpnia 2018 r. organ odwoławczy stwierdził wyłącznie, że na skutek realizacji przedmiotowej inwestycji nie powinno dojść do powstania nowej zabudowy, a z uwagi na wskazane we wniosku zwiększenie powierzchni zabudowy, planowane roboty należy uznać za rozbudowę, zaś kontrolowana decyzja Wójta z dnia 11 czerwca 2018 r. dotyczyła przebudowy. W jego opinii dokonując właściwego odkodowania wniosków Kolegium należy uznać, że w rzeczywistości Wójt Gminy w ponownie prowadzonym postępowaniu uwzględnił zawarte w decyzji kasacyjnej wskazania, bowiem dokonał kwalifikacji inwestycji zgodnie z jej charakterystyką wynikającą z wniosku, a nie błędną nazwą nadaną przez inwestora. Podkreślił, że planowana w istocie rozbudowa nie doprowadzi też do powstania nowej zabudowy, gdyż rozbudowa związana jest ze zmianą charakterystycznych parametrów takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. Sąd zaznaczył, że wbrew stanowisku skarżącej, podanie we wniosku, iż przedsięwzięcie dotyczy przebudowy nie determinowało działań organu w sprawie i nie uniemożliwiało ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy. Sąd I instancji skonstatował zatem, że organy przeprowadziły prawidłową analizę urbanistyczną, w wyniku której ustaliły cechy zabudowy, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy, czym zrealizowały wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W konsekwencji ustalone parametry i współczynniki znajdują uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdził też spełnienie pozostałych, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przesłanek ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z poszanowaniem procedury administracyjnej, a stanowiska organów zostały obszernie i szczegółowo uzasadnione w sposób wynikający z przepisu art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej jako k.p.a.). Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając go w całości. Podniosła w niej naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. zw. z art. 7, art. 68 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo braku rzetelnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie ustalenia wymogów opisanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, w części dotyczącej zasad dobrego sąsiedztwa i obszaru oddziaływania inwestycji; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP przez stosowanie w postępowaniu administracyjnym procedury stanowiącej faktyczne obejście przepisów prawa budowlanego, co jest zaprzeczeniem zasady nakazującej organom administracji publicznej działać na podstawie i w granicach prawa oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Wniósł także o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organy w sposób właściwy ustaliły okoliczności faktyczne będące podstawą rozstrzygnięcia, zwracając przy tym uwagę, że zakres postępowania w niniejszej sprawie determinował wniosek inwestora, który dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego już budynku. Należy w tym miejscu zauważyć, że kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazując na fakty, które są istotne z punktu widzenia dyspozycji materialnoprawnej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s.542-543 nb 1,2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie w sprawie, czy wymagają one udowodnienia i jaki dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (B. Adamiak-op. Cit., s.85 nb 8). O zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowodowy przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 946/15). To, że Sąd I instancji w oparciu o tak ustalone okoliczności stanu faktycznego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie nie oznacza, że na ruszył art. 151 p.p.s.a. Z kolei w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Stąd też niezasadny jest zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 68 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Niezrozumiały jest kolejny zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 k.p.a. oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez stosowanie procedury mającej na celu obejście prawa. Jednocześnie skarga kasacyjna nie zawiera żadnego uzasadnienia tego zarzutu, stąd nie wiadomo na czym miałoby polegać obejście prawa i tym samym naruszenie powołanych przepisów prawa procesowego oraz Konstytucji RP. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że organ wadliwie w sprawie wyznaczył obszar analizowany, chociaż formalnie zarzutu takiego skarga kasacyjna nie zawiera, bowiem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą jedynie naruszenia przepisów postępowania, nie powołując jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych szerokość frontu działki wynosi 35m, stąd wyznaczenie obszaru analizowanego jako trzykrotności szerokości frontu działki (105m) uznać należy za prawidłowy i zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie ma w sprawie również wątpliwości co do zakwalifikowania planowanych robót budowlanych jako rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego. Odczytana a contrario treść art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego pozwala na zakwalifikowanie jako rozbudowy, a nie przebudowy, robót w wyniku których następuje zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Stąd też prawidłowo Sąd I instancji zaakceptował w tym zakresie stanowisko organów administracji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.