III SA/Łd 480/20

SENTENCJA Dnia 14 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski(spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 roku sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany w ewidencji gruntów oddala skargę. UZASADNIENIE III SA/Łd 480/20 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256)- dalej: k.p.a.; art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (teksy jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 276)- dalej: p.g.k., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...]nr [...]sprawie odmowy dokonania zmiany w rejestrze ewidencji polegającej na ujawnieniu użytku "dr" w działkach położonych w obrębie [...] gm. [...], w obrębach 11, 17, 18 19, 20, 21, 23 m. [...]oraz w obrębie [...], gm. [...]. Jak wynika z akt sprawy, do Starosty [...] w dniu 3 sierpnia 2018 r. wpłynęło zgłoszenie z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad ( dalej: GDDKiA) o ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków prawa trwałego zarządu na jej rzecz, zgodnie z decyzjami Wojewody [...] z dnia 13 sierpnia 2008 r. nr 10/2008 i z dnia 2 września 2008 r. nr 12/2008 oraz o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków dla działek położonych w/w jednostkach ewidencyjnych na terenie gminy i miasta [...], to jest zmiany użytku na "TP" na postawie ww. decyzji z dnia 2 września 2008 r. i na "dr" na podstawie decyzji z dnia 13 sierpnia 2008 r. W odpowiedzi na powyższe Starosta [...], pismem z dnia 30 sierpnia 2018 r. poinformował stronę wnioskująca o ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków trwałego zarządu wskazanych działek. Natomiast, co do żądania wprowadzenia zmiany użytków działek organ prowadzący ewidencję wskazał, iż w tym zakresie konieczne jest dostarczenie niezbędnej dokumentacji, to jest wykazu zmian ewidencyjnych co wynika z art. 24ust. 2b p.g.k. Pomimo wezwania GDDKiA nie przedstawiła wymaganego wykazu zmian danych ewidencyjnych przedmiotowych działek. W piśmie z dnia 25 września 2018 r. wyjaśniła, iż do wprowadzenia żądanych zmian w ewidencji gruntów i budynków upoważniają powołane we wniosku z dnia 3 sierpnia 2018 r. decyzje Wojewody [...] z dnia 13 sierpnia 2008 r. i z dnia 2 września 2008 r. Ponadto inwestycji, której dotyczy decyzja Wojewody z dnia 13 sierpnia 2008 r. nr. 10/2008 ( budowa obwodnicy miasta [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił decyzją z dnia 4 stycznia 2012 r. nr 2/I/2012 pozwolenia na użytkowanie, co w ocenie strony jest podstawą do zmiany użytku na "dr" dla nieruchomości objętych decyzją 10/2008. Decyzją z dnia 26 lutego 2019 r. Starosta [...] odmówił dokonania zmiany w rejestrze ewidencji gruntów wskazanych działek, poprzez ujawnienie użytku "Tp" w działkach objętych decyzją Wojewody [...] z dnia 2 września 2008 r., nr 12/2008 o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej; oraz poprzez ujawnienie użytku "dr" w działkach objętych decyzją Wojewody [...] z dnia 13 sierpnia 2008 r., nr 10/2008 o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej. W wyniku rozpatrzenia odwołania GDDKiA Oddział w [...], decyzją z dnia 21 maja 2019r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, iż zgadza się ze stanowiskiem Starosty [...], co do konieczności, w celu dokonania zmiany użytku gruntowego na "dr", przedłożenia przez stronę wnioskującą wykazu zmian danych ewidencyjnych działek objętych zakresem tego żądania. Natomiast zakwestionował stanowisko organu I instancji w zakresie braku możliwości dokonania zmian ewidencji poprzez zmiany użytku na "Tp" wskazanych we wniosku działek, bowiem ta zmiana mogła zostać wprowadzona na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia 2 września 2008 r., która pozwalała w sposób jednoznaczny na zidentyfikowanie działek. Stosując się do powyższych zaleceń Starosta [...], pismem z dnia 15 października 2019 r., poinformował GDDKiA Oddział w [...] o dokonaniu zmiany w ewidencji gruntów i budynków dla działek wskazanych w decyzji Wojewody [...] z dnia 2 września 2008 r. polegającej na ujawnieniu dla tych działek użytku gruntowego "Tp". Jednocześnie organ podtrzymał swoje stanowisko, co do braku możliwości dokonania zmiany w zakresie ujawnienia użytku gruntowego "dr" działek wymienionych w decyzji Wojewody [...] z dnia 13 sierpnia 2008 r., bez przedłożenia przez stronę wykazu zmian danych ewidencyjnych działek. Z uwagi na powyższe organ wezwał stronę wnioskującą do przedłożenia przedmiotowego wykazu. Pomimo wezwania GDDKiA nie przedstawiła wykazu zmian danych ewidencyjnych przedmiotowych działek, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wobec powyższego Starosta [...] decyzją z dnia [...]odmówił dokonania zmiany w rejestrze ewidencji polegającej na ujawnieniu użytku "dr" w działkach położonych w obrębie Januszewice gm. Opoczno, w obrębach 11, 17, 18 19, 20, 21, 23 m. [...] oraz w obrębie [...], gm. [...]. Kwestionując wydane rozstrzygnięcie GDDKiA Oddział w [...] wskazał, iż skoro w ocenie Starosty [...] jedynym dokumentem umożliwiającym dokonanie zmiany oznaczenia użytku gruntowego na "dr" dla działek znajdujących się w liniach rozgraniczających obwodnicy miasta [...], jest wykaz zmian danych ewidencyjnych, to organ ten, stosownie do posiadanych uprawnień kontrolnych, winien wyegzekwować ten wykaz od jednostki wykonawstwa geodezyjnego, na etapie przyjmowania do zasobu dokumentacji z inwentaryzacji powykonawczej. Natomiast w przypadku zaniechania ciążących na organie powinności, winien on ujawnić użytek "dr" na podstawie danych znajdujących się w zasobie, to jest w oparciu o posiadane decyzje lokalizacyjne i dokumentację z inwentaryzacji powykonawczej lub też sporządzić wykaz zmian danych ewidencyjnych we własnym zakresie. Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał na dokonane w sprawie ustalenia faktyczne oraz przebieg prowadzonego postępowania administracyjnego. Dalej przechodząc do istoty sporu, to jest wymogu przedłożenia wykazu zmian danych ewidencyjnych działek dla możliwości dokonania zamiany oznaczenia użytku gruntowego na "dr", organ odwoławczy stwierdził, iż wyrażone w tym zakresie stanowisko organu I instancji jest prawidłowe. Podkreślił, że nie istnieje żaden przepis prawa, z którego wynikałoby, że działki, na których ustalono warunki lokalizacji i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w drodze decyzji wojewody wydanej na podstawie przepisów o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, automatycznie, po zrealizowaniu inwestycji w całości stanowią pas drogowy. Po wybudowaniu drogi niezbędne jest przeprowadzenie inwentaryzacji powykonawczej obiektu i określenie zasięgu pasa drogowego przez uprawnionego geodetę. Dopiero takie opracowanie zawierające wykaz zmian danych ewidencyjnych jest wiążące dla starosty i stanowi podstawę do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2b pkt. 1 lit. h ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców. Na gruncie niniejszej sprawy Starosta [...] nie jest jak dotąd w posiadaniu takiej dokumentacji, a wezwana do jej przedłożenia strona wnioskująca o dokonanie zmiany, również jej nie dostarczyła. Odnosząc się do podniesionej przez GDDKiA kwestii, iż wykaz zmian danych ewidencyjny winien zostać załączony do przyjętego do zasobu geodezyjnego materiału z przeprowadzonej inwentaryzacji powykonawczej, a Starosta [...], jako organ posiadający uprawnienia kontrolne winien wyegzekwować powyższe od podmiotu wykonującego prace inwentaryzacyjne, organ odwoławczy wskazał, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony skarżącej i to na stronie ciąży obowiązek przedłożenia wszystkich niezbędnych dokumentów, stanowiących podstawę dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Przedmiotem postępowania nie jest natomiast ocena, czy złożona w roku 2012 dokumentacja z inwentaryzacji powykonawczej winna zawierać wykaz zmian ewidencyjnych działek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi GDDKiA Oddział w [...] zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, tj.: - art. 24 ust. 2b pkt 1) lit. d) w zw. z art. 23 ust. 1 lit. j) i ust. 7 p.g.k. w związku § 45 ust. 1 pkt 1 i §46 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn.: Dz.U. Nr 2019 r. poz. 393) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że ostateczna decyzja administracyjna, jaką jest pozwolenie na użytkowanie w połączeniu z decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nie stanowią wystarczającej podstawy do dokonania aktualizacji zbiorów danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków; - art. 40 ust. 3 pkt 3) p.g.k. poprzez niewykonanie nałożonego na starostę obowiązku weryfikacji opracowań przyjmowanych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego a następnie odmówienie - z powodu niedopełnienia przez siebie wyżej wskazanego obowiązku - dokonania aktualizacji zbiorów danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków; - § 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. (Dz.U. z 1995 r.. Nr 25, poz. 133) poprzez przyjęcie do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjno-kartograficznej sporządzonej w wyniku geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, która nie zawierała danych umożliwiających wniesienie zmian do ewidencji gruntów i budynków; 2. prawa procesowego, tj. art. art. 7, art.77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Z uwagi na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając wniesioną skargę GDDKiA podtrzymała dotychczas prezentowane stanowisko, iż to Starosta [...] był zobowiązany do przeprowadzenia weryfikacji złożonych do zasobu geodezyjnego materiałów z przeprowadzonych prac inwentaryzacyjnych. Skoro zatem organ ten przyjął dokumentację, która nie zawierała wykazu zmian danych ewidencyjnych, aktualnie winien dokonać wnioskowanych przez skarżącą zmian na podstawie danych znajdujących się w zasobie, to jest w oparciu o posiadane decyzje lokalizacyjne i dokumentację z inwentaryzacji powykonawczej lub też sporządzić wykaz zmian danych ewidencyjnych we własnym zakresie. Strona podniosła także, że ma interes w tym, aby w ewidencji gruntów znajdowały się aktualne dane, gdyż na ich podstawie działają inne organy, w tym organy podatkowe. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wnosił o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W tym zakresie kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy administracji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena sprawy dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 2325, dalej zwanej: p.p.s.a.) Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd może więc wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Skarga podlega natomiast oddaleniu w przypadku braku uzasadnionych podstaw zaskarżenia (art. 151 p.p.s.a.). Podstawę prawną zaskarżonego do sądu rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256), dalej p.g.k., rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. poz. 393 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno – kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obwiązujących w budownictwie (Dz.U nr 25 poz.133 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2a pkt.2 p.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W myśl art. 24 ust. 2b pkt.1 h.) p.g.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców; W myśl § 17 rozporządzenia z 21 lutego 1995 r. po zakończeniu budowy poszczególnych obiektów budowlanych należy sporządzić geodezyjną inwentaryzację powykonawczą w celu zebrania aktualnych danych o przestrzennym rozmieszczeniu elementów zagospodarowania działki lub terenu. Zgodnie z § 20 wymienionego rozporządzenia dokumentacja geodezyjno-kartograficzna, sporządzona w wyniku geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, powinna zawierać dane umożliwiające wniesienie zmian na mapę zasadniczą, do ewidencji gruntów i budynków oraz do ewidencji sieci uzbrojenia terenu. Z przepisu art. 24 ust. 2b pkt 1h) prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje na podstawie dokumentacji geodezyjnej wskazanej we wniosku o dokonanie aktualizacji o ile jest ona przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W ocenie sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek dostarczenia danych geodezyjnych i kartograficznych umożliwiających aktualizację w operacie ewidencji gruntów i budynków dotychczasowego użytku gruntowego na "dr". Bezsporne w sprawie pozostaje, że dokumentacja z inwentaryzacji powykonawczej obwodnicy miasta [...] (operat techniczny 1693-11/2012) nie zawierała wykazów danych ewidencyjnych niezbędnych do wprowadzenia zmiany w operacie w powyższym zakresie. Skarżący mimo wielu wezwań kierowanych do niego przez organ I instancji nie uzupełnił dokumentacji niezbędnej do wprowadzenia zmian w ewidencji w zakresie żądanym we wniosku o aktualizację. Także znajdujące się w aktach sprawy ostateczne decyzje Wojewody [...] z dnia 13 sierpnia 2008 r. nr 10/2008 i [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 stycznia 2012 r. nr 2/I/2012 nie mogły stanowić podstawy zmiany użytku na "dr". Żadna z tych decyzji nie zawierała bowiem informacji, z których wynikałoby dokonanie zmian ewidencyjnych w zakresie zmiany użytku na "dr". Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2020 roku, sygn. akt I OSK 1986/19 ( Lex nr3045618) nie można oczekiwać, że organ ewidencyjny wykona w ramach postępowania dotyczącego aktualizacji gruntów w zakresie zmiany użytku gruntowego, prace geodezyjne, które miałyby na celu ustalenie, jakie działki ewidencyjne wchodzą w skład drogi, w stosunku do której wydano pozwolenie na użytkowanie, jeżeli sama decyzja o pozwoleniu na użytkowanie takich informacji nie zawiera. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, o obecnym składzie, w pełni podziela stanowisko NSA. Zdaniem sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów art. 40 ust. 3 pkt 3 p.g.k. oraz § 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno – kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obwiązujących w budownictwie, poprzez przyjęcie do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji sporządzonej w wyniku inwentaryzacji powykonawczej, która nie zawierała danych umożliwiających wniesienie zmian do ewidencji gruntów i budynków. Objęte sporem postępowanie dotyczy wniosku GDDK i A o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Jego przedmiotem nie było natomiast wyjaśnienie, czy dokumentacja z inwentaryzacji powykonawczej włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 2012 roku powinna zawierać właściwe wykazy zmian danych ewidencyjnych stanowiących podstawę dokonania oznaczenia użytków gruntowych na działkach pod drogą stanowiącą obwodnicę miasta [...]. Sąd nie podzielił także stanowiska strony skarżącej, iż wydana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny. Uzasadnienia sporządzone zostały w sposób logiczny i przekonująco wyjaśniają dlaczego wniosek strony o aktualizację ewidencji gruntów nie mógł zostać uwzględniony. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. ab/