I OSK 3911/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 385/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w L. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 12 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 385/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w L. na postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] października 2017 r. [...] S.A. wystąpiła do Starosty L. o ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w L. w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] poprzez zezwolenie na podwieszenie napowietrznych przewodów linii, a także na funkcjonowanie linii po wybudowaniu oraz o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., nr [...], Starosta L. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Organ wyjaśnił, że uprawnienie organu administracji do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości prac związanych z realizacją określonej inwestycji, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość. Z dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę wynika, że inwestor uzyskał zgodę właścicieli nieruchomości na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, co stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Na ww. postanowienie zażalenie złożyła [...] S.A., podnosząc, że inwestor wprawdzie zawarł z właścicielami nieruchomości umowy, na podstawie których miała być ustanowiona służebność przesyłu, jako trwały tytuł do nieruchomości, jednak zawarte w nich zobowiązanie właścicieli było z mocy prawa nieważne z uwagi na zajęcie komornicze nieruchomości. Po rozpoznaniu ww. zażalenia, postanowieniem z [...] lutego 2018 r., nr [...], Wojewoda L. utrzymał w mocy postanowienie Starosty L. z [...] stycznia 2018 r. Przytaczając treść art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm. – dalej jako "u.g.n.") Wojewoda wskazał, że decyzja, o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. służy uzyskaniu tytułu prawnego do władania nią na cele budowlane dla wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej oraz dla pozostawienia tych urządzeń po ich wybudowaniu na nieruchomości jako wybudowanych i pozostawionych bez naruszenia własności lub użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Warunkiem wszczęcia postępowania na podstawie ww. przepisu jest brak zgody właściciela na wykonanie planowanych prac (art. 124 ust. 1 u.g.n.). Na podstawie ww. przepisu oraz art. 124 ust. 3 u.g.n. organ odwoławczy stwierdził, że ustawodawca dał wyraźne pierwszeństwo umownego rozstrzygnięcia kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością przed rozstrzygnięciem w formie decyzji administracyjnej wydawanej przez starostę. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Wojewoda podkreślił, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie precyzują, w jakiej formie taka zgoda powinna być wyrażona. Wydaje się więc, że ustawodawca pozostawił tę kwestię uznaniu stron, a jedynym wymogiem jest zachowanie formy pisemnej. W omawianej sprawie z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wystąpiła do Starosty L. [...] S.A. Zgodnie z zapisami księgi wieczystej [...] ww. nieruchomość stanowi współwłasność A. G. K. G. (obecnie G.), P. T. i K. G. (obecnie D.). Do złożonego podania wnioskodawca dołączył umowę z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] , zawartą pomiędzy [...] S.A. a P. T. i K. G. oraz umowę z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], zawartą pomiędzy [...] S.A. a A. G. i K. D. Na mocy ww. umów współwłaściciele gruntu zobowiązali się do ustanowienia na rzecz inwestora odpłatnej i nieograniczonej w czasie służebności przesyłu (§ 2 ust. 1 umowy), jak również wyrazili zgodę na ewentualne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej/leśnej w zakresie niezbędnym pod lokalizację słupa oraz przewodów linii (§ 2 ust. 2) oraz w § 2 ust. 3 udzielili inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że ww. umowy stanowią zgodę właścicieli nieruchomości na wykonanie prac, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Uruchomienie trybu administracyjnego uzyskania zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej możliwe jest wyłącznie w przypadku braku zgody właściciela gruntu. W związku ze zgłoszonym zarzutem, że umowy z [...] kwietnia 2017 r. są nieważne Wojewoda wyjaśnił, że organ administracji publicznej nie może oceniać ważności umowy cywilnoprawnej – rozstrzyganie spraw o ważności umowy cywilnoprawnej należy do kompetencji sądów powszechnych, co wynika z przepisów art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c. Jak wynika z pisma strony, nieważność umów z [...] kwietnia 2017 r. nie została sądownie stwierdzona. Stosownie do zapisów księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, z udziału 1/3 części przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej własność A. G., została wszczęta egzekucja przez komornika sądowego. Zgodnie z art. 930 § 3 k.p.c. obciążenie nieruchomości przez dłużnika po jej zajęciu jest nieważne. Nie ma zatem możliwości ustanowienia służebności przesyłu na takiej nieruchomości w drodze czynności prawnej jednostronnej (oświadczenie właściciela) lub dwustronnej (umowa). Jednak brak możliwości ustanowienia służebności przesyłu nie jest równoznaczny z brakiem zgody właściciela nieruchomości na wykonanie prac, o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Wojewoda wyjaśnił, że nie ma przeszkód, aby dokonać ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zajętej w toku egzekucji komorniczej, ponieważ żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zabrania wydania takiej decyzji w stosunku do nieruchomości zajętej w toku egzekucji. Jednak ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpić może dopiero po przeprowadzeniu rokowań z właścicielami o wykonanie prac budowlanych. Jeżeli zatem właściciele wyrażą zgodę na wykonanie prac, nie ma możliwości skorzystania z drogi administracyjnej w celu uzyskania trwałego tytułu prawnego do nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, słusznie Starosta zastosował w niniejszej sprawie art. 61a § 1 k.p.a. Z uwagi na zawarcie umowy pomiędzy inwestorem a współwłaścicielami gruntu, nie jest możliwe wszczęcie przedmiotowego postępowania administracyjnego. Na postanowienie Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyła [...] S.A. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził m.in., że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie ww. zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, o uzyskanie zgody na wykonanie planowanych prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, do którego należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Według przesłanek z art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczenie właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości możliwe jest tylko w niezbędnym zakresie. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym (w przypadku braku planu – zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), a udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem w celu uzyskania jego zgody na wykonywanie prac wymienionych w tym przepisie. Z powyższych uregulowań wynika, że ustawodawca ustanowił pierwszeństwo umownego rozstrzygnięcia kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością przed rozstrzygnięciem jej w formie decyzji administracyjnej. Dopiero brak osiągnięcia porozumienia pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem, czyli brak zgody właściciela na zawarcie umowy cywilnoprawnej, która pozwoliłaby zrealizować cele publiczne, upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Sąd wojewódzki wskazał, że w orzecznictwie akcentuje się, a czego również co do zasady nie kwestionowały organy, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Ustawodawca nie zawęża też formy, w jakiej rokowania mają zostać zainicjowane, w żaden sposób nie formalizuje on również momentu zakończenia rokowań. Zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Jak wynika z materiału dowodowego, przeprowadzone w sprawie rokowania doprowadziły do wyrażenia przez współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości zgody na zrealizowanie planowanej przez wnioskodawcę inwestycji. Na mocy umowy z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], zawartej pomiędzy [...] S.A. a P. T. i K. G. oraz umowy z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], zawartej pomiędzy [...] S.A. a A. G. i K. D., współwłaściciele gruntu zobowiązali się bowiem do ustanowienia na rzecz inwestora odpłatnej i nieograniczonej w czasie służebności przesyłu (§ 2 ust. 1 umowy), jak również wyrazili zgodę na ewentualne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej/leśnej w zakresie niezbędnym pod lokalizację słupa oraz przewodów linii (§ 2 ust. 2) oraz w § 2 ust. 3 udzielili inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niewątpliwie więc przeprowadzone rokowania okazały się skuteczne, bowiem w ich wyniku właściciele wyrazili zgodę na proponowane przez skarżącego warunki wykonania prac. Sąd wojewódzki podkreślił, że zgoda właściciela gruntu na czasowe zajęcie nieruchomości celem wykonania inwestycji infrastrukturalnej nie musi zawierać szczególnej formy, w tym konkretnej umowy, wystarczy zwykłe, pisemne oświadczenie woli. Niewątpliwie takim oświadczeniem właścicieli organ dysponował, co dokumentują akta administracyjne. Sąd wojewódzki zgodził się więc z organem, że podnoszona przez skarżącą kwestia ważności cywilnoprawnej umowy służebności przesyłu nie ma w sprawie przesądzającego znaczenia. Niewątpliwie, jak to wywiódł organ, nie ma przeszkód w ustawie o gospodarce nieruchomościami dla dokonania ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zajętej w toku egzekucji komorniczej, natomiast przeszkodą dla uruchomienia trybu administracyjnego celem uzyskania takiego tytułu, co wynika wprost z treści art. 124 ust. 1 u.g.n., jest zgoda właścicieli na wykonanie prac wyrażona w toku przeprowadzonych rokowań. Słusznie więc wywiódł organ, że wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Celem wskazanej regulacji jest ingerencja organu administracji w ściśle określonych w przepisie okolicznościach, nie zaś rozstrzyganie kwestii cywilnoprawnych, czy też badanie skuteczności, lub ważności, zawieranych przez strony umów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się również, że inwestor, który przystępuje do wykonania inwestycji infrastrukturalnej, nie musi posiadać żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, przez którą inwestycja będzie przebiegać. Wystarczy, że uzyska zgodę właściciela gruntu na czasowe zajęcie nieruchomości. Oczywiście zgoda taka może (ale nie musi) polegać także na umownym ustanowieniu służebności przesyłu, o ile strony takie warunki uzgodnią. Sąd wojewódzki podkreślił też, że z art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić tylko wtedy, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Artykuł 124 ust. 1 u.g.n., jako uregulowanie szczególne, musi być interpretowany dosłownie, w związku z czym nie jest dopuszczalne formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie. Tym samym należało zgodzić się z poglądem organu, że wyrażona przez właścicieli zgoda, w ramach przeprowadzonych rokowań, powoduje, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku (określanego przez skarżącą kasacyjnie "postanowieniem") wniosła [...] S.A. z siedzibą w L., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: – prawa materialnego, tj. art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. a przez błędną wykładnię, tj. naruszenie art. 124 ust. 1 w zw. z 124 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. 156 poz.118 z póz. zm.) przez błędną interpretację tych przepisów i tego, czym są cywilnoprawne rokowania, tj. że oferta złożona przez inwestora co do uzyskania trwałego tytułu do nieruchomości była dopuszczalna w świetle art. 124 ust 3 u.g.n. (to inwestor dokonuje wyboru formy korzystania z nieruchomości jako oferent), a brak możliwości trwałego obciążenia nieruchomości zajętej w toku egzekucji (art. 930 k.p.c.) należało interpretować jako zakończenie rokowań określonych w przepisie art. 124 ust. 3 u.g.n. bez zamierzonego skutku, co uprawniało inwestora do wystąpienia z wnioskiem z art. 124 ust. 1 u.g.n.; – przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował przepisów powszechnie obowiązujących określonych w ustawach, nie uwzględnił skutków prawnych określonych w normach ustawowych (art. 387 k.c. oraz 930 k.p.c.–- nieważności czynności prawnych), co miało istotny wpływ na treść decyzji; – naruszenie przepisów postępowania art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 61a § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego pomimo braku przesłanek. Na podstawie ww. zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie "zaskarżonego postanowienia" w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania podług norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku z wnioskiem o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy wskazać, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z 6 listopada 2020 r., na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, dalej jako "uCOVID-19"), rozpoznawana sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Wyjaśnić trzeba, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Wskazać należy, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak, mając na uwadze charakter podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji. Od razu jednak należy zauważyć, że w zasadzie skarga kasacyjna nie kwestionuje ustaleń stanu faktycznego, który zatem można uznać za bezsporny. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n.: "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.". Natomiast ust. 3 art. 124 stanowi, że: "Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.". Mając na uwadze powyższe uregulowania stwierdzić trzeba, co zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, że ustawodawca ustanowił pierwszeństwo umownego rozstrzygnięcia kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością przed rozstrzygnięciem jej w formie decyzji administracyjnej. Dopiero brak osiągnięcia porozumienia pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem oraz brak zgody właściciela na wykonanie na jego nieruchomości prac inwestycyjnych upoważnia organ administracyjny do wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Skoro zatem warunkiem dopuszczalności wydania omawianej wyżej decyzji jest zatem brak zgody właściciela na czasowe zajęcie jego nieruchomości, to rolą organu jest zbadanie, czy doszło do porozumienia między stronami. W rozpoznawanej sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej współwłasność po 1/3 A. G., K. G. (obecnie G.), P. T. i K. G. (obecnie D.), wystąpiła [...] S.A. Z akt sprawy wynika, co akcentował Wojewoda i Sąd pierwszej instancji, że do wniosku [...] S.A. załączyła umowę z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], zawartą pomiędzy [...] S.A. a P. T. i K. G. oraz umowę z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], zawartą pomiędzy [...] S.A. a A. G. i K. D. Na mocy ww. umów współwłaściciele gruntu zobowiązali się do ustanowienia na rzecz inwestora odpłatnej i nieograniczonej w czasie służebności przesyłu, wyrazili zgodę na ewentualne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej/leśnej w zakresie niezbędnym pod lokalizację słupa oraz przewodów linii oraz udzielili inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niemożność uzyskania zgody właściciela nieruchomości oznacza stan, w którym nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Treść powyższych umów bez żadnych wątpliwości wskazuje, że pomiędzy stronami doszło do porozumienia. Tym samym należało zgodzić się ze stanowiskiem organu i Sądu pierwszej instancji, że wyrażona przez właścicieli w ww. umowach zgoda powoduje, że nie jest możliwe wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. bowiem postępowanie jest bezprzedmiotowe. Celem wskazanej regulacji jest ingerencja organu administracji w ściśle określonych w przepisie okolicznościach, nie zaś rozstrzyganie kwestii cywilnoprawnych, czy też badanie skuteczności, lub ważności składanych przez strony oświadczeń woli. Dodać ponadto trzeba, że nie ma żadnych przeszkód, by przedsiębiorstwo przesyłowe w związku z zajęciem nieruchomości w toku egzekucji, wystąpiło do Sądu powszechnego o ustanowienie służebności przesyłu - art. 305¹ k.c. (zob.: Łukasz Matys "Ustanowienie służebności przesyłu", Nieruchomości 2015 r., nr 8, str. 22). W konsekwencji, niezasadny jest zarzut art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. a przez błędną wykładnię, tj. naruszenie art. 124 ust. 1 w zw. z 124 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na powyższe za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 61a § 1 k.p.a. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że powyższy przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd pierwszej instancji uchylał się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, gdyby odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem, albo zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że strona, w jakimkolwiek zakresie, nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza, że doszło do naruszenia tego przepisu (por. np. wyrok NSA z 22 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1178/16; wyrok NSA z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1621/18, wyrok NSA z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 522/17; orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W piśmiennictwie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest prezentowane jednolite stanowisko, zgodnie z którym ustawodawca, wprowadzając art. 61a § 1 k.p.a., zdecydował o ustanowieniu dwu autonomicznych przesłanek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich odnosi się do przypadku wniesienia podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji procesowej do żądania dokonania przez organ konkretyzacji normy administracyjnego prawa materialnego. "Inne uzasadnione przyczyny", uniemożliwiające wszczęcie postępowania, nie mają jednolitej natury i nie zostały w ustawie skonkretyzowane, niemniej w piśmiennictwie wskazuje się, że odnosić je należy do przypadków pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania (por. Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 212). Są to okoliczności, które powodują, że postępowanie nie mogłoby się zakończyć wydaniem decyzji merytorycznej, stanowią zatem bezwzględne przyczyny niedopuszczalności postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak, Refleksje na temat dopuszczalności postępowania administracyjnego, ZNSA 2015 r., nr 5, s. 18-19). Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, zastosowanie przez organy art. 61a § 1 k.p.a. w kontrolowanej sprawie było prawidłowe, skoro brak było przesłanki do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. Przy czym stwierdzenie, że właściciele ww. nieruchomości wyrazili zgodę na zajęcie nieruchomości i ustanowienie służebności, nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Skoro Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił skargę na postanowienie wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, stąd też nie może być mowy o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.