II SA/Gl 721/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 października 2020 r. sprawy ze skargi I. F. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu B. z dnia [...] r., nr [...], 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 § 1 i § 3 Kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej też jako PINB) zawiesił postępowanie w sprawie robót budowlanych obejmujących budowę budynków rekreacji indywidulanej, prowadzonych na działce nr 1 w S., bez wymaganego pozwolenia na budowę, do czasu zakończenia prowadzonego przez Starostę [...] postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdził, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu po stwierdzeniu na kontroli budowy przeprowadzonej w dniu [...] r. znacznego zaawansowania budowy objętej, jak się później okazało, decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. znak: [...] nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę. Jak zaś wynika z prawomocnego wyroku WSA w Gliwicach, sygn. Akt II SA/Gl 751/18 z dnia 13 maja 2018 r. objęte postępowaniem budynki "zostały zrealizowane jako samowola budowlana", jednak dopóki wydane przez Starostę [...] "pozwolenie na budowę nie zostanie usunięte z obrotu prawnego, prowadzenie postępowania w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jest niedopuszczalne". Postępowanie wznowieniowe w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowych budynków zostało wszczęte z urzędu postanowieniem Starosty [...] [...] z dnia [...] r. i dotychczas nie zostało zakończone. W zażaleniu na to postanowienie reprezentowany przez radcę prawnego I. T. (dalej jako skarżący) wniósł o jego uchylenie "celem umożliwienia umorzenia niniejszego postępowania". Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej też jako ŚWINB) zażalenia tego nie uwzględnił i zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, orzeczenie organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, po przytoczeniu treści art. 97 § 1 Kpa i po wskazaniu przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie pkt 4 § 1 tego artykułu, uznał zasadność zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie w oparciu o wskazaną w tym przepisie przesłankę. Zdaniem Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawieszenie przedmiotowego postępowania, ze względu na zagadnienie wstępne, było uzasadnione. Jak wynika bowiem z prawomocnego wyroku WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 751/18 z dnia 13 maja 2018 r., który zapadł w sprawie przedmiotowych obiektów, objęte nim budynki "zostały zrealizowane jako samowola budowlana", jednak dopóki wydane przez Starostę [...] "pozwolenie na budowę nie zostanie usunięte z obrotu prawnego, prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Pb jest niedopuszczalne". Postępowanie wznowieniowe w sprawie pozwolenia na budowę tych budynków zostało wszczęte z urzędu postanowieniem Starosty [...] znak: [...] z dnia [...] r., i do czasu wydania kwestionowanego postanowienia o zawieszeniu postępowania przez PINB w dniu [...] r. nie było zakończone. Wobec tego w momencie wydawania tego rozstrzygnięcia istniała przesłanka do zawieszenia postępowania. Dalej ŚWINB stwierdził, iż w dniu [...] r. Starosta [...] wydał, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, decyzję nr [...], którą uchylił decyzję ostateczną Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] o pozwoleniu na budowę zespołu dziesięciu budynków rekreacji indywidualnej z wewnętrznymi instalacjami, czterech zbiorników na nieczystości ciekłe, dwóch zbiorników na wody opadowe oraz murów oporowych w S. na działce nr 1, obręb [...] S., gm. S. oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę tej inwestycji. Ponadto, w dniu [...] r. pracownik ŚWINB uzyskał telefonicznie informację, iż powyższa decyzja z uwagi na złożone odwołanie nie jest ostateczna. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji, w prowadzonej przez organ pierwszej instancji sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji publicznej jest obowiązany zatem do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie wymienionego przepisu zawsze wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 27 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2099/11). Warunkiem zawieszenia postępowania z mocy art. 97 § 1 pkt 4 Kpa jest wystąpienie zagadnienia wstępnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Sens pojęcia "zagadnienia prawnego" sprowadza się do takiego powiązania przyczynowego spraw, w którym bez uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez inny Sąd lub organ niemożliwym staje się wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę. Wobec powyższego zdaniem ŚWINB należy stwierdzić, że podjęcie rozstrzygnięcia w prowadzonym przez PINB dla Powiatu [...] postępowaniu administracyjnym jest uzależnienie od podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia przez Starostę [...] w prowadzonym przez niego postępowaniu wznowieniowym. Starosta co prawda wydał decyzję dnia [...] r., jednakże z uwagi na wniesienie odwołania nie nabrała ona waloru ostateczności. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie ŚWINB, reprezentowany przez radcę prawnego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB, względnie o ich uchylenie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił, że postanowienia te zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 6 Kpa i art. 153 p.p.s.a., w konsekwencji niezastosowania się organów do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w w/w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 13 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 751/18, co doprowadziło do błędnego zastosowania art. 48 Prawa budowlanego oraz z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, z uwagi na jego niewłaściwe zastosowanie. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Po rozpoznaniu skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 120 w zw. z art. 119 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwaną dalej p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie i poprzedzające go postanowienie PINB zostały wydane w sprawie budowy bez wymaganego pozwolenia budynków rekreacji na działce nr 1 w S., wszczętej zawiadomieniem organu pierwszej instancji z dnia [...] r. W toku postępowania został też wydany powoływany przez skarżącego w/w prawomocny wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 751/18. Zawartą w nim oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania były związane zarówno organy orzekające w toku dalszego procedowania jak również był nimi związany Sąd przy rozpoznaniu niniejszej skargi, a to zgodnie z treścią art. 153 ustawy p.p.s.a. W wyroku tym WSA w Gliwicach jednoznacznie natomiast stwierdził, że jakkolwiek objęte postępowaniem budynki zostały zrealizowane jako samowola budowlana, to w związku z wydaniem przez Starostę [...] w dniu [...] r. ostatecznej decyzji nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę tych budynków, do czasu usunięcia tego pozwolenia z obrotu prawnego, nie jest dopuszczalne prowadzenie w stosunku do tej inwestycji postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, zwanej dalej Prawem budowlanym). Ponieważ od czasu wydania tego wyroku stan prawny mogący mieć wpływ na wynik wszczętego w niniejszej sprawie postępowania legalizacyjnego nie uległ zmianie, to obowiązkiem organów orzekających w sprawie było jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 Kpa, jako bezprzedmiotowego, a to w sytuacji gdy w dacie wydania zaskarżonego postanowienia w/w pozwolenie na budowę z dnia [...] r. pozostawało w obrocie prawnym. Organy orzekające miały zatem obowiązek załatwić sprawę biorąc pod uwagę stan prawny istniejący w dacie ich orzekania tj. przez umorzenie postępowania administracyjnego, a nie czekać na ewentualną zmianę do jakiej mogłoby dojść w przypadku wyeliminowania pozwolenia na budowę w postępowaniu wznowieniowym, zwłaszcza w sytuacji gdy przedmiot wszczętego postępowania określony zawiadomieniem z dnia [...] r. został ograniczony do budowy realizowanej bez wymaganego pozwolenia. W takim przedmiocie został też wydany wiążący organy i Sąd rozpoznający niniejszą skargę w/w wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 751/18. Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarżącego, że w przypadku umorzenia niniejszego postępowania administracyjnego niedopuszczalne byłoby ponowne wszczęcie takiego postępowania w oparciu o treść art. 48 Prawa budowlanego po ewentualnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego pozwolenia na budowę z dnia [...] r., odnośnie robót zrealizowanych przed uzyskaniem przez to pozwolenie przymiotu ostateczności, a więc wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przyjęcie takiego stanowiska stanowiłoby bowiem oczywiste obejście treści tego artykułu, co Sąd uznaje za niedopuszczalne. Postępowanie legalizacyjne w trybie art. 50, art. 51 Prawa budowlanego mogłoby zatem dotyczyć jedynie robót zrealizowanych w okresie obowiązywania ostatecznego pozwolenia na budowę. Skoro jednak przy rozpoznaniu niniejszej skargi Sąd był zobowiązany ocenić legalność zaskarżonego postanowienia w doniesieniu do stanu prawnego w dacie jego wydania, to należało przyjąć, że nie było podstaw prawnych do zawieszenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 97 § 14 Kpa, o czym orzekły organy obu instancji. Zaskarżone postanowienie zostało zatem wydane z naruszeniem zarówno tego przepisu jak i art. 153 ustawy p.p.s.a., co skutkowało jego uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. Z i c ustawy p.p.s.a. Sąd nie orzekł jednocześnie zgodnie z treścią art. 145 § 1 tej ustawy, w sytuacji gdy nie miał wystarczającej wiedzy co do dalszego pozostawania w obrocie prawnym pozwolenia na budowę objętych postępowaniem budynków. Gdyby w dalszym ciągu pozwolenie to pozostawało w obrocie prawnym, to postępowanie administracyjne, w którym zostało wydane zaskarżone postanowienie i poprzedzające go postanowienie PINB z dnia [...] r., powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, łącznie kwotę 579 zł, orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a. mr