II OSK 1583/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1250/17 w sprawie ze skargi J. P. i J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 28 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1250/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P. i J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G. z [...] grudnia 2009 r., polegającego na usunięciu nieprawidłowości w budynku przy ul. [...] w K. zgodnie z zaleceniami, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. P. i J. S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a to: I. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niespełniający wymagań powyższego przepisu, a mianowicie błędne wskazanie w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonego wyroku, że rozpoznawana przez sąd pierwszej instancji sprawa ma za przedmiot decyzję nakazującej rozbiórkę (str. 3 uzasadnienia), w sytuacji gdy rozpoznawana sprawa odnosi się do nakazu wykonania określonych prac wymienionych w ostatecznej decyzji PINB w K. Powiat G. z [...] grudnia 2009 r., polegających na usunięciu nieprawidłowości w budynku przy ul. [...] w K. zgodnie z zaleceniami zawartymi w orzeczeniu technicznym sporządzonym przez E. Z. z [...] października 2007 r. poprzez wzmocnienie fundamentów budynku pod ścianami zewnętrznymi i wewnętrznymi poprzez wykonanie ścianek żelbetonowych założonych po obu stronach istniejącego fundamentu wraz z wykonaniem stóp fundamentowych i połączeniem ich z wykonami ściankami żelbetonowymi przy pomocy łączników, usuniecie uszkodzenia stropu w lokalu nr [...] poprzez założenie belki stalowej, podstemplowanie więźby dachowej od strony ulicy oraz płatwi środkowej, co powoduje, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest sprzeczne z jego sentencją, a w konsekwencji w sposób rażący zostały naruszone przepisy postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie powyższe uchybienie, mimo że miało miejsce w chwili sporządzania uzasadnienia, wystąpiło już na etapie wydawania orzeczenia, świadczy o tym już samo wydanie zaskarżonego orzeczenia w trybie uproszczonym. Takie uchybienie dyskwalifikuje zaskarżone orzeczenie z obrotu prawnego jako niemożliwe do skontrolowania w trybie kontroli instancyjnej, bowiem dalsza część uzasadnienie nie konwaliduje tego uchybienia jako omyłki pisarskiej, bowiem dotyczy ona jedynie uzasadnienia prawnego. Jednocześnie uchybienie znajduje się w części uzasadnienia, gdzie sąd pierwszej instancji dokonuje oceny sprawy, a nie przedstawia stan faktyczny – historyczną część uzasadnienia; II. art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy decyzją nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G. z [...] maja 2017 r. nakazał skarżącym rozbiórkę części obiektu budowlanego w obrębie poddasza, a więc tej części budynku, której wzniesienie spowodowało nakazanie wykonania prac będących przedmiotem mniejszego orzeczenia. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G. z [...] grudnia 2009 r. o nakazaniu wykonania określonych prac stała się więc bezprzedmiotowa i organ ją wydający winien stwierdzić jej wygaśnięcie z mocy prawa, a jednocześnie postanowienie nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] lipca 2017 r. było niewykonalne w dniu jego wydania a niewykonalność miała charakter trwały z uwagi na uzyskanie przez decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G. z [...] maja 2017 r. waloru ostateczności przed wydaniem postanowienia nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] lipca 2017 r.; III. art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 66 prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., polegające na tym, że sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów nie zastosował środka określonego w ustawie (art. 135 p.p.s.a) i nie stwierdził nieważności decyzji PINB w K. Powiat G. z [...] grudnia 2009 r., w sytuacji gdy wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 66 prawa budowlanego, który odnosi się do usunięcia nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, w sytuacji gdy skarżący byli w trakcie procesu inwestycyjnego w postaci nadbudowy budynku o dwa piętra oraz wzmocnienia fundamentu ściany nośnej. Mając na uwadze podniesione zarzuty na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1. uchylenie zaskarżonego w punkcie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Ponadto, skarżący kasacyjnie wnieśli także o dopuszczenie dowodu z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G. z [...] maja 2017 r., nr [...], na wyżej wymienione okoliczności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób nieprawidłowy, wywołuje uzasadnione wątpliwości co do zbadania przez sąd pierwszej instancji istoty sprawy, a ponadto powoduje, że zaskarżony wyrok nie jest możliwy do zbadania w toku instancyjnej kontroli orzeczenia. Skarżący kasacyjnie podnieśli również, że decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...], organ nakazał im rozbiórkę części obiektu budowlanego w obrębie poddasza, a więc tej części budynku, której wzniesienie spowodowało nakazanie wykonania prac będących przedmiotem niniejszego orzeczenia. Przedmiotowa decyzja nabyła walor ostateczności jeszcze przed wydaniem decyzji będącej przedmiotem rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. Zdaniem skarżących kasacyjnie, zaskarżone postanowienie z [...] lipca 2017 r. oraz ww. decyzja wzajemnie się wykluczają – pozostawienie w obrocie prawnym tych "decyzji" powoduje, że istnieje ostateczne postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania określonych prac budowlanych oraz ostateczna decyzja o rozbiórce. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów postępowania. I tak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 "poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niespełniający wymagań powyższego przepisu (...)". Art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Na przykład, okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Rzeczywiście jak zauważyli skarżący kasacyjnie na stronie 3 uzasadnienia sąd wojewódzki zawarł stwierdzenie "(...)decyzja nakazująca rozbiórkę stała się ostateczna(...)". Należy to uznać za oczywistą omyłkę, bowiem całe uzasadnienie jest spójne i logiczne, a sprawa niniejsza dotyczy grzywny nałożonej na J. P. i J. S. z powodu nie wykonania obowiązku orzeczonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G. z dnia [...] grudnia 2009 r., wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 prawa budowanego, a polegającego na usunięciu nieprawidłowości w budynku przy ul. [...] w K. zgodnie z zaleceniami zawartymi w Orzeczeniu technicznym sporządzonym przez E. Z. z dnia [...] października 2007 r. poprzez: wzmocnieniu fundamentów budynku pod ścianami zewnętrznymi i wewnętrznymi poprzez wykonanie ścianek żelbetowych założonych po obu stronach istniejącego fundamentu wraz z wykonaniem stóp fundamentowych i połączeniem ich z wykonanymi ściankami żelbetowymi przy pomocy łączników, usunięcie uszkodzenia stropu w lokalu nr [...] poprzez założenie belki stalowej, podstemplowanie więźby dachowej od strony ulicy oraz płatwi środkowej. Skarżący kasacyjnie właśnie nałożenie na nich grzywny w celu przymuszenia do wykonania wskazanego wyżej obowiązku kwestionują w pozostałych zarzutach skargi. Wadliwie zarzucono w punkcie II i III skargi kasacyjnej naruszenie art. 3 § 1p.p.s.a.. Przepis ten jest przepisem ustrojowym. Sąd administracyjny może naruszyć go wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie sąd rozpoznał skargę na ostateczne postanowienie, oceniał je pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To czy ocena legalności zaskarżonego postanowienia była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu. Zupełnie niezasadne i wręcz niezrozumiałe na tym etapie postępowania są zarzuty dotyczące decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G. z dnia [...] grudnia 2009 r., jej "bezprzedmiotowości" (pkt II. skargi kasacyjnej) jak i tego, że zdaniem skarżących kasacyjnie została ona wydana z "rażącym naruszeniem prawa, a to art. 66 prawa budowlanego" (pkt III.). Decyzja ta jest ostateczna, pozostaje obrocie prawnym i podlega wykonaniu. Za sądem I instancji należy powtórzyć, że kwestionowanie merytorycznej zasadności ostatecznej decyzji administracyjnej na etapie postępowania egzekucyjnego nie może odnieść skutku. Jak wskazuje art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jeżeli zatem wymieniona wyżej decyzja stała się ostateczna, jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Z akt administracyjnych wynika, że próba wyeliminowania tej decyzji w trybie art. 161 § 1 k.p.a nie powiodła się (decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2015 r.). Decyzja na którą powołują się skarżący kasacyjnie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G. z [...] maja 2017 r., nr [...], wydana w trybie naprawczym (art. 51 ust. 5 prawa budowlanego) nie powoduje, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] lipca 2017 r. nr [...] było niewykonalne w dniu jego wydania i jego niewykonalność ma charakter trwały. Niewykonalność decyzji/postanowienia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane i niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna to brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., zgodnie z dyspozycją którego, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574). Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, P i P 2007, z. 4, s. 39). Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Ale pierwszorzędne znaczenie ma to, że przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Przepis art.135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2852/14). W przedmiotowej sprawie sąd wojewódzki nie stosował art. 135 p.p.s.a gdyż oddalił skargę, dlatego przepis ten nie może stanowić zarzutu naruszenia prawa. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).