II OSK 1789/21

SENTENCJA Dnia 16 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. i W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1093/20 w sprawie ze skargi A. Z. i W. M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 5 sierpnia 2020 r. nr OA.7721.22.12.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzyżowie z dnia 17 czerwca 2020 r., znak: PINB.5160.4.2.2020; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie solidarnie na rzecz A. Z. i W. M. kwotę 1244 (jeden tysiąc dwieście czterdzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1093/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Rzeszowie w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia 17 czerwca 2020 r., nr PINB.5160.4.2.2020, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w Strzyżowie, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), umorzył w całości postępowanie w sprawie legalizacji samowolnej rozbudowy budynku handlowo-usługowo-administracyjnego "C.", obecnie "C.", posadowionego na działce nr [...], położonej w S., o jedno pomieszczenie piwniczne od strony zachodniej. Organ I instancji stwierdził, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości, gdyż PINB prowadził już wcześniej postępowanie w sprawie rozbudowy spornego budynku, które w trybie odwoławczym zostało zakończone decyzją ostateczną WINB z 8 lipca 2013 r., nr OA.7721.22.8.2013. Decyzja WINB z 2013 r. pozostała w obrocie prawnym w związku z ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2019 r., znak: ON.7100.173.2019.SZG, utrzymującą w mocy decyzję WINB z 7 czerwca 2019 r., nr OA.771.10.2015, wydaną we wznowionym postępowaniu, w której orzeczono o stwierdzeniu, że własna decyzja WINB z dnia 8 lipca 2013 r. została wydana z naruszeniem prawa, lecz nie podlega uchyleniu, gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat. Odwołanie od ww. decyzji z 2020 r. wnieśli skarżący. Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2020 r., nr OA.7721.22.12.2020, Podkarpacki WINB odmówił wyłączenia PINB od prowadzenia powyższej sprawy z uwagi na brak przesłanki z art. 24 § 1 pkt 6 K.p.a. Zaskarżoną decyzją Podkarpacki WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy ww. decyzję PINB z 2020 r. W ocenie organu odwoławczego, nie ulega wątpliwości, że przedmiot postępowania w niniejszej sprawie, tj. legalność rozbudowy ww. budynku, był już rozpatrywany przez organy nadzoru budowlanego i sprawa ta zakończona jest decyzją ostateczną WINB z dnia 8 lipca 2013 r. Z uwagi na pojawienie się nowej okoliczności, tj. ujawnienia istnienia pomieszczenia piwnicznego o wymiarach 10,70 m x 3,45 m, prowadzone było przez PWINB postępowanie nadzwyczajne zakończone decyzją z dnia 7 czerwca 2019 r., którą odmówiono uchylenia decyzji z 8 lipca 2013 r. z uwagi na upływ 5 letniego okresu, w którym uchylenie to było dopuszczalne. W tych warunkach zachodziły przesłanki do zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia postepowania jako bezprzedmiotowego. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 105 § 1 w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a.; art. 48, względnie art. 49b albo art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego; art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.; art. 24 § 1 pkt 6 w zw. z art. 8 K.p.a.; art. 7 w zw. z 77 § 1 K.p.a.; art. 8 i art. 15 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Podkarpacki WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1093/20, oddalając skargę, wskazał, że podziela pogląd, który legł u podstaw zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, nie ma przepisów w K.p.a. czy w ustawach szczególnych pozwalających na prowadzenie zwykłego postępowania i rozstrzygnięcie tej samej sprawy, tym bardziej, że nawet postępowanie nadzwyczajne w postaci wznowienia nie doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji PINB z dnia 8 lipca 2013 r. Pozostawanie w obrocie prawnym tej decyzji stanowi przeszkodę do prowadzenia i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, której przedmiot jest ten sam. Nie było więc podstaw do stwierdzenia, że organy naruszyły przepisy art. 48, art. 49b lub art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Tamta decyzja stanowi przeszkodę uzasadniającą umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Także okoliczność wydania przez WINB postanowienia z 3 czerwca 2020 r., nr OA.7722.22.3.2020, Sąd uznał jako niemającą wpływu na wynik sprawy. Sąd nie doszukał się wskazywanego w skardze naruszenia art. 7, art. 77, art. 8, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W odniesieniu do przesłanki wyłączenia pracownika organu z art. 24 § 1 pkt 6 K.p.a. wskazał, że materiały, które miały uzasadniać podejrzenie popełnienia przestępstwa przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków przez inspektorów PINB, nie dały podstaw do sformułowania i wniesienia aktu oskarżenia przeciwko któremukolwiek z pracowników inspektoratu, w tym G. W., który aktualnie pełni funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzyżowie. Załączona do odwołania kopia postanowienia z dnia 27 marca 2017 r., nr RSD-23/17, PR.1DS.797/16 świadczy o umorzeniu śledztwa prowadzonego w tej sprawie wobec braku znamion czynu zabronionego. W tej sytuacji brak było podstaw do wyłączenia organu czy pracownika. Postępowanie karne, jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia w czasie gdy toczyło się postępowanie administracyjne było już zakończone w ten sposób, że umorzono śledztwo. Postępowanie karne wszczęte było w dniu 30 grudnia 2016 r. i śledztwo zostało umorzone ww. postanowieniem z dnia 27 marca 2017 r. Zakończyło się więc przed wszczęciem kontrolowanej sprawy i brak było w tej sytuacji jakichkolwiek podstaw do wyłączenia w oparciu o art. 24 § 1 pkt 6 K.p.a. Przepis ten nie może być rozumiany w taki sposób, że jeśli kiedykolwiek zostałoby wszczęte postępowanie przeciwko jakiemuś pracownikowi to podlega on wyłączeniu, nawet jeśli to postępowanie już się nie toczy bo zostało umorzone. Tym bardziej, jeśli zostało one umorzone z tego powodu, że nie stwierdzono braku znamion czynu zabronionego. Chodzi o wszczęcie postępowania karnego, które jeszcze się nie zakończyło. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16, art. 156 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 K.p.a. skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji w sposób nieprawidłowy zaakceptował jej rozstrzygnięcie i uznał, że postępowanie należy uznać za bezprzedmiotowe w całości i umorzyć, gdyż w przedmiotowej sprawie toczyło się już uprzednio postępowanie administracyjne, w sytuacji, gdy nie można stwierdzić, że sprawa rozstrzygnięta i sprawa bieżąca są tożsame, a co za tym idzie, sprawa bieżąca powinna zostać rozpoznana i rozstrzygnięta merytorycznie; - art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zbadania i wyjaśnienia przesłanek przemawiających za stwierdzeniem tożsamości sprawy rozstrzygniętej i sprawy bieżącej, bez względu na zarzuty i wnioski skargi, ani powołaną przez skarżącego podstawę prawną, skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 6 K.p.a. skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji w sposób nieprawidłowy przyjął, że w sprawie nie zachodziły przesłanki wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, w sytuacji, gdy okoliczności sprawy za takim wyłączeniem pracownika przemawiały. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – T. C. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16, art. 156 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 K.p.a. w zw. art. 151 p.p.s.a., Ma rację strona wnosząca skargę kasacyjną, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji w sposób nieprawidłowy zaakceptował jej rozstrzygnięcie i uznał, że postępowanie należy uznać za bezprzedmiotowe w całości i umorzyć, gdyż w przedmiotowej sprawie toczyło się już uprzednio postępowanie administracyjne. Wbrew ocenie Sądu I instancji oraz organów obu instancji nie można stwierdzić, że sprawa rozstrzygnięta ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2019 r., znak: ON.7100.173.2019.SZG, utrzymującą w mocy decyzję WINB z 7 czerwca 2019 r., nr OA.771.10.2015, wydaną we wznowionym postępowaniu, i niniejsza sprawa dotycząca oceny legalności realizacji pomieszczenia piwnicznego o wymiarach 10,70 m x 3,45 m – są tożsame. Wskazania wymaga, że ww. postępowaniu wznowieniowym, w którym wydano ww. decyzje, przedmiotem oceny organów administracyjnych nie była legalność realizacji ww. pomieszczenia piwnicznego. Ocena organów w tym zakresie ograniczała się wyłącznie do potwierdzenia okoliczności istnienia tego pomieszczenia, w kontekście spełnienia przesłanki do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którą wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Jednakże z uwagi na przesłankę z art. 146 § 1 K.p.a., tj. upływ okresu pięciu lat od doręczenia decyzji, postępowanie wznowieniowe i ww. decyzje nie dotyczyły kwestii oceny legalności realizacji ww. pomieszczenia piwnicznego. Na tym etapie postępowania wznowieniowego jedynie poprzestano na stwierdzeniu istnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz przesłanki z art. 146 § 1 K.p.a., co dało wyraz w rozstrzygnięciu, które sprowadzało się do stwierdzenia, że decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa, lecz nie podlega uchyleniu, gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat. W tych warunkach brak jest podstaw do stwierdzenia, że niniejsza sprawa ze sprawą wznowieniową są tożsame przedmiotowo. Choć niewątpliwie dotyczą tego samego pomieszczenia piwnicznego, jednak zakres obu spraw do merytorycznej oceny jest zgoła odmienny, ponieważ aktualnie istnieje możliwość oceny co do legalności (tj. oceny pod względem zgodności z prawem) realizacji przedmiotowego pomieszczenia piwnicznego. A zatem wbrew ocenie Sądu I instancji, to że ww. decyzja zapadła w trybie wznowieniowym nie stanowi przeszkody do wdrożenia postępowania dotyczącego oceny legalności ww. pomieszczenia piwnicznego, tym bardziej, że, jak wynika z ostatecznej decyzji WINB z 8 lipca 2013 r., nr OA.7721.22.8.2013, kontrolowanej w trybie wznowieniowym, która pozostała w obrocie prawnym, i ta także decyzja nie dotyczyła oceny legalności realizacji przedmiotowego pomieszczenia piwnicznego. Nie zaistniały tym samym przesłanki uzasadniające umorzenie niniejszego postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Nie mamy więc do czynienia z sytuacją o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., a mianowicie, że sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną albo że sprawę załatwiono milcząco. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16, art. 156 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 K.p.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. zawiera usprawiedliwione podstawy. Z tych samych względów zasługuje na uwzględnienie kolejny zarzut skargi kasacyjnej jednak w części, w której dotyczy naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Z powyższego wywodu wynika bowiem, że w granicach niniejszej sprawy Sąd I instancji dokonał błędnego rozstrzygnięcia, podzielając stanowisko organów obu instancji, co do istnienia podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. W pozostałej zaś część dotyczącej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za niezasadny. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy bowiem wymogów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mieści się zatem możliwości kwestionowania błędnej merytorycznie oceny Sądu Administracyjnego; zaś uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Także ostatni zarzut skargi kasacyjnej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Pomimo wszczętych postępowań karnych, nie potwierdziły się bowiem zarzuty przeciwko urzędnikom PINB w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków w związku z prowadzonymi postępowaniami i kontrolami związanymi z inwestycjami prowadzonymi podczas budowy i rozbudowy budynku na działce nr [...] w S.. Jeżeli bowiem już się nie toczyło postępowanie przeciwko pracownikom PINB, to aktualnie brak jest podstaw do stwierdzenia zaistnienia przesłanki do wyłączenia pracownika z art. 24 § 1 pkt 6 K.p.a. Skarżący nie wykazali zaś aby potwierdziły się ich zarzuty co do pracowników organu. W tej sytuacji, jeżeli postępowanie przeciwko pracownikom PINB zakończyło się przed wszczęciem kontrolowanej sprawy, to Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, że brak było w tej sytuacji podstaw do wyłączenia pracowników organu w oparciu o art. 24 § 1 pkt 6 K.p.a. Ponadto na aprobatę zasługuje ocena Sądu I instancji, zgodnie z którą ww. przepis nie może być rozumiany w taki sposób, że jeśli kiedykolwiek zostałoby wszczęte postępowanie przeciwko jakiemuś pracownikowi, to podlega on wyłączeniu, nawet jeśli to postępowanie już się nie toczy bo zostało umorzone. W tych warunkach Sąd I instancji trafnie ocenił, że w odniesieniu do art. 24 § 1 pkt 6 K.p.a. chodzi także o wszczęcie postępowania karnego, które jeszcze się nie zakończyło. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości zaskarżonego wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzyżowie z dnia 17 czerwca 2020 r., nr PINB.5160.4.2.2020. Ponownie rozpatrując sprawę organy nadzoru budowlanego uwzględnią powyższe wskazania, w szczególności w zakresie braku przeszkód do przeprowadza postępowania administracyjnego w sprawie oceny legalności realizacji przedmiotowego pomieszczenia piwnicznego. Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie 203 pkt 1 p.p.s.a.