II SA/Po 602/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze sprzeciwu F. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz wnoszącego sprzeciw kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...] (znak: [...]), rozpoznając ponownie wniosek F. K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej, przewidzianej do realizacji na części dz. nr [...], ark. [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...]. W ocenie organu planowana inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej występujących w obszarze analizowanym. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł F. K. zarzucając, iż organ I instancji w sposób nieprawidłowy dokonał analizy tego, w jaki sposób kształtuje się linia zabudowy na obszarze analizowanym. Organ ten nie zastosował się również do uwag i wskazówek zawartych we wcześniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2017 r. i [...] lutego 2019 r. oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z [...] lipca 2019 r. o sygn. akt II SA/Po 304/19. Zarzucono niewłaściwe wyznaczanie obszaru analizowanego a także pominięcie części zabudowy występującej na tym błędnie wyznaczonym obszarze. Wskazano też na błędne wnioski, wyprowadzone z dokonanej analizy zabudowy występującej w sąsiedztwie, w zakresie parametru szerokości elewacji frontowej. Strona skorygowała jednocześnie swój wniosek o ustalenie warunków zabudowy w zakresie wielkości powierzchni zabudowy (na maks. 18%) i w zakresie szerokości elewacji frontowej dla planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (na maks. 15,5 m.). Zarzucono, że od 3 lat Prezydent Miasta [...] odmawia ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji mimo, iż teren ten jest w studium przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną, a w sąsiedztwie taka zabudowa występuje. Strona wniosła, aby organ odwoławczy ustalił warunki zabudowy. W piśmie z [...] maja 2020 F. K. wycofał swoją korektę wniosku o ustalenie warunków zabudowy w zakresie wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej dla planowanego budynku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO, Kolegium) decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja organu I instancji nie spełnia warunków wynikających z przepisów prawa materialnego. Zauważono, że Prezydent Miasta [...], w rozpoznanej sprawie lekceważy i pomija wskazania organu odwoławczego i to w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie nadzorcze wiąże organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdza, po raz kolejny, iż przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się w praktyce pogodzić, nie wolno tej kwestii interpretować zawężająco. W ocenie organu odwoławczego w tej sprawie nie przeprowadzono, po raz kolejny, prawidłowego postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniu organu pierwszej instancji z treści przeprowadzonej analizy urbanistycznej nie wynika, iżby nie było możliwości zastosowania odstępstw dopuszczonych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem SKO organ I instancji ograniczył się wyłącznie do ogólnego stwierdzenia, iż brak jest możliwości zastosowania odstępstw, jednak swojego stanowiska nie uzasadnił w ogóle, stanowisko organu w tym zakresie nie wynika ponadto z treści przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Zauważono, że organ pierwszej instancji wskazuje, iż parametr ten nie jest jednolity w badanym obszarze (od 4 do 32m), zatem brak jest przeszkód dla przeanalizowania możliwości zastosowania odstępstw w tym zakresie. Wskaźnik ten wynosi 11,3% zamyka się jednak w przedziale od 7 do 18%. Podobnie z szerokością elewacji frontowej - średni wskaźnik wynosi 14,6 m, jednak przedział wartości wynosi od 9 m do 21 m. W ocenie Kolegium organ I instancji po raz kolejny swoim nieprawidłowym działaniem przyczynia się do nadania prymatu przepisom rozporządzenia nad przepisami aktu wyższego rzędu - ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie administracyjne w tej sprawie toczyło się już kilkukrotnie przed organami administracji obu instancji, jednak w ocenie organu odwoławczego postępowanie prowadzone z wniosku F. K. przez organ pierwszej instancji zmierza wyłącznie do bezpodstawnego blokowania planowanej przez niego inwestycji. Zaznaczono, że w pierwotnym postępowaniu organ pierwszej instancji wskazał wyłącznie, iż niemożliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla omawianej inwestycji z uwagi na brak możliwości określenia linii zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Ponadto stwierdził, iż planowana inwestycja wypełnia pozostałe wymagania zawarte w przepisie art. 61 ust. 1 pkt. 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W trakcie kolejnych postępowań organ dochodził do wniosku, iż nie jest możliwe określenie także innych parametrów. Według SKO organ I instancji usiłuje zablokować planowaną inwestycję w sposób nieuprawniony i sam powinien dochować wszelkiej staranności i szybkości by uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, do czego nie umie doprowadzić przez niemal 17 lat. Planowana inwestycja położona jest w granicach administracyjnych miasta [...], obszar objęty wnioskiem stanowi teren miejski, w obszarze działki [...] (objętej wnioskiem) znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co potwierdza zarówno wcześniejsza analiza urbanistyczna w postaci tekstowej, jak i graficznej. Do tego działka nr [...] położona jest w sąsiedztwie działek zabudowanych w sposób, jaki zaplanował to także skarżący. Z pola widzenia organu administracji publicznej, przy załatwieniu wniosku inwestora, nie może zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść inwestora w tym także zawarte w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niezbywalne prawo właściciela danej nieruchomości do jej swobodnego, zgodnego z prawem, zagospodarowania, Zauważono, że organ administracji publicznej załatwiając wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi mieć także na uwadze zachowanie zasady równego traktowania stron postępowania, co w realiach niniejszej sprawy budzi niewątpliwe zastrzeżenia, zwłaszcza w świetle argumentów podnoszonych przez odwołującego. Z praktyki członków składu orzekającego wynika niezbicie, iż organ pierwszej instancji określając średnią wielkość któregokolwiek parametru stosuje odstępstwa od podstawowych zasad ich ustalania na poczet zastosowania występujących różnic w wielkościach występujących na badanym terenie. SKO uznało za słuszne podnoszone przez F. K. argumenty, tak w zakresie naruszenia przez organ I instancji zasad prawa procesowego, jak i zastosowania prawa materialnego. Stwierdzono, że decyzja Prezydenta Miasta [...] wydana została z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.). Kolegium wskazało, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy należy m.in. w sposób prawidłowy sporządzić analizę urbanistyczną prowadzącą do ustaleń co do możliwości ustalenia bądź odmowy ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zwłaszcza analizę co do możliwości określenia linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz dopuszczalnego procentu zabudowy dla planowanej inwestycji z uwzględnieniem wywodów organu odwoławczego, a także uwzględniając zmodyfikowany wniosek inwestora. Zdaniem organu odwoławczego konwalidowanie wadliwego postępowania organu pierwszej instancji, w świetle opisanych uchybień, naruszałoby zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności. Naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co do zasad ogólnych i szczególnych dotyczących dowodów i ich oceny powoduje, że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 K.p.a. - tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pełnomocnik F. K., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. oraz zaznaczając, że SKO w [...] rozpoznając po raz trzeci w postępowaniu odwoławczym sprawę z wniosku F. K. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazało, że widzi możliwość ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Kolegium organ I instancji w sposób nieuprawniony usiłuje bowiem zablokować planowaną inwestycję. Zdaniem skarżącego w opisanej sytuacji ingerencja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w przedmiotową sprawę jest niezbędna, gdyż bez niej skarżący nie uzyska ostatecznej merytorycznej decyzji w sprawie, która toczy się przed organami administracji publicznej od stycznia 2017 roku. Odnosząc się do stanowiska SKO, że nie mogło wydać decyzji reformatoryjnej, ponieważ postępowanie przed organem I instancji obarczone było wadami proceduralnymi, mającymi wpływ na wynik sprawy, skarżący zauważył, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych podstawą do wydania decyzji kasacyjnej przez organ I instancji może być przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Ponadto zaznaczono, że naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji nie jest wystarczającą przesłanką do zakończenia postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny, gdyż organ musi również zbadać, czy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Warunkiem koniecznym, by organ II instancji mógł wydać decyzję kasacyjną jest stwierdzenie, że sprawa nie może być przez niego załatwiona w sposób merytoryczny. Organ odwoławczy powinien ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji i w zależności od wyniku tej oceny podjąć dalsze czynności. Skarżący zaznaczył, iż Kolegium wypowiedziało się o braku przeszkód do przeanalizowania możliwości zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ustalenia linii zabudowy w oparciu o ten przepis. SKO zauważyło również, że wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi ok. 11,3%, i zamyka się w przedziale od 7 do 18%, więc można ten parametr wyznaczyć w inny sposób, niż na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a zatem przy zastosowaniu przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia. Również szerokość elewacji frontowej może być wyznaczona w inny sposób, niż na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowany, gdyż mimo tego, że średni wskaźnik wynosi 14,6 m, to przedział wartości jest szeroki i wynosi od 9 m do 21 m. Podniesiono, że SKO w [...], rozpoznając niniejszą sprawę zauważyło, że istnieje możliwość zastosowania odstępstw od średnich przy wyznaczaniu wyżej wskazanych parametrów. Oznacza to, że materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym był wystarczający, aby Kolegium przeanalizowało wyżej wskazane możliwości i orzekło w sprawie w sposób reformatoryjny. Ponadto podniesiono, że SKO mogło przeprowadzić, także z urzędu, dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zasada dwuinstancyjności postępowania nie może być rozumiana tak, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy może dokonać jedynie kontroli rozstrzygnięcia. Zarówno organy pierwszej, jak i drugiej instancji są obowiązane do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie analizy przez organ drugiej instancji oraz dokonanie oceny wniosków tej analizy nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji co do jej istoty. Zdaniem strony skarżącej jeśli organ II instancji dostrzegł braki analizy przeprowadzonej przez organ i instancji i jednocześnie wskazał, że nie ma przeszkód do przeanalizowania możliwości wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na podstawie przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia, szerokości elewacji frontowej na gruncie przepisu § 6 ust. 2 rozporządzenia, powinien był zastosować przepis art. 136 § 1 k.p.a. i uzupełnić dostrzeżone braki analizy. Kolegium jednak bezzasadnie zdecydowało się na zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i po raz kolejny orzekło w niniejszej sprawie w sposób kasatroryjny. Zwrócono też uwagę na pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym, gdy organ I instancji po raz kolejny uchyla się od realizacji wytycznych wskazanych w decyzjach kasacyjnych, zarówno co do określonych uzupełniających czynności procesowych, jak i interpretacji prawa materialnego, organ odwoławczy musi dążyć do załatwienia sprawy i wydania decyzji merytorycznej, stosując środki przewidziane w art. 136 k.p.a. Wskazano, że w państwie praworządnym obywatel powinien móc przewidzieć, jakie rozstrzygnięcia zostaną dokonane przez organy administracyjne w określonym stanie prawnym i faktycznym. W niniejszej sprawie istnieje znacząca rozbieżność stanowisk pomiędzy organem rozpoznającym sprawę w pierwszej instancji, a organem odwoławczym. Skutkiem tej rozbieżności jest fakt, że inwestor, po upływie ponad 3 lat od dnia złożenia wniosku, nie otrzymał ostatecznej odpowiedzi co do prawnej możliwości realizacji zamierzenia budowlanego. Wydanie przez Kolegium decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. godzi także w wyrażoną wart. 12 § 1 K.p.a. zasadę szybkości postępowania. Jednocześnie mając na uwadze praktykę organu pierwszej instancji zasadnie można spodziewać się, że ponownie wyda on decyzję odmawiającą ustalenie warunków zabudowy, mimo istnienia podstaw faktycznych i prawnych do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącego. W piśmie procesowym z [...] września 2020 r. pełnomocnik skarżącego zauważył, że zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja SKO w [...] zasługuje na uchylenie, gdyż w przedmiotowej sprawie wnioskodawca wycofał dokonaną w odwołaniu korektę wniosku. Nie jest zatem konieczne ponowne rozpatrzenie wniosku przez organy administracyjne obu instancji. Zaznaczono nadto, że analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach K.p.a., jak i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji, mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza - w skrajnych przypadkach - nawet przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. SKO w [...], dysponując tą samą analizą, co organ i instancji, mogło podważyć ustalenia Prezydenta Miasta [...] i dokonać własnych ustaleń, wypowiadając się, że dopuszczalne jest wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, bowiem parametry tej inwestycji w ramach § 4 ust. 4, § 5 ust. 2 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Skoro organ II instancji widzi możliwość zastosowania odstępstw dopuszczonych przepisami wskazanego wyżej rozporządzenia, to nie istnieją przeszkody, aby dokonał własnych ustaleń w kwestionowanym zakresie i podważył twierdzenia organu I instancji, a następnie wydał decyzję merytoryczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznani zważył, co następuje. Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznanej sprawie jest opisana wyżej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], którą uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2020 r. o nr [...] ( znak: [...]), o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej, przewidzianej do realizacji na cz. dz. nr [...], ark. [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...] Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej p.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Kontrola ta ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. Sąd nadto ocenia również wszystkie inne przesłanki, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej. Do takich przesłanek należeć będzie właściwość organu odwoławczego, kwestia ewentualnego wyłączenia organu lub jego pracownika. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z powołanym przepisem, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się powszechnie, iż chodzi tu o takie sytuacje: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Zauważyć też należy, iż wprowadzenie instytucji sprzeciwu zbiegło się z nowelizacją przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) zmieniła treść art. 136 K.p.a., wzmacniając i podkreślając merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, które nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie przypadek uzasadniający kasację decyzji organu I instancji w oczywisty sposób w sprawie nie wystąpił. Zgodzić się należy z skarżącym, iż uzasadnienie organu odwoławczego w żadnym zakresie nie wskazuje i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 K.p.a. Nie wynika z niego brak możliwości zastosowania, jeśli w ogóle jest taka konieczność, przepisu art. 136 K.p.a. Nie odnosząc się do materialnoprawnej kwalifikacji wszystkich spornych elementów sprawy (z braku prawnej dopuszczalności takiej oceny) wskazać należy, że z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten dostrzega w decyzji Prezydenta Miasta [...] kilka uchybień, które podlegać powinny ponownemu badaniu (ustaleniu). Kolegium uznało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci przeprowadzonej analizy urbanistycznej nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, jak to dokonał organ I instancji, iż planowana inwestycja, w określonej przez inwestora postaci, nie będzie kontynuować parametrów występującej w sąsiedztwie zabudowy w odniesieniu do: linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej budynku oraz udziału powierzchni zabudowy w powierzchni terenu. Rację ma skarżący, iż wszystkie powody wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, pomijając ocenę merytorycznej ich trafności, mogą być, a ściślej rzec biorąc powinny być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Brak jest podstaw do kolejnego prowadzenia postępowania na etapie pierwszej instancji w celu zweryfikowania tych kilku parametrów. Zauważyć trzeba, iż wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, z uzasadnienia decyzji Prezydent Miasta [...] z [...] lutego 2020 r. wynika, że organ ten rozważył możliwość zastosowania odstępstw w wyznaczeniu ww. parametrów planowanej zabudowy na podstawie § 4 ust. 4, § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm.). Organ I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji dlaczego nie dopuszcza zastosowanie ww. przepisów i zastosowanie odstępstw w zakresie proponowanym przez skarżącego. Dlatego też zarzuty podnoszone przez SKO w tym zakresie należy uznać za chybione. Zajęcie przez Kolegium odmiennego stanowiska w zakresie możliwości zastosowania ww. odstępstw nie może skutkować zastosowaniem art. 138 § 2 K.p.a. Odmienna ocena rezultatów przeprowadzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej, która zdaniem Kolegium nie wymaga ponownego wykonania lub uzupełnienia – w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w żaden sposób nie wskazał na konieczność jej ponownego przeprowadzenia - nie prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Taka sytuacja mogłaby mieć miejsce gdyby, organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego. W wyroku z 21 czerwca 2018r. o sygn. akt II OSK 1548/18 (dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż w sytuacji gdy wady postępowania organu I instancji w zakresie postępowania wyjaśniającego sprowadzają się, jak w niniejszej sprawie, do błędnych ocen danych ze sporządzonej analizy i formułowanych w oparciu o te dane wniosków, to prawidłowych ocen i wniosków może dokonać organ odwoławczy bazując na jednej i tej samej analizie urbanistycznej. Działanie takie w ocenie NSA nie przekracza jego kompetencji z art. 136 K.p.a. w zakresie uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie bowiem organ nie przeprowadza analizy od początku tylko formułuje na jej podstawie poprawne wnioski. Może także ocenić, czy w okolicznościach ustalonych analizą mają zastosowanie dopuszczenia z § 4 ust. 4, § 5 ust., § 6 ust. 2 czy też § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela powyższe stanowisko. Podkreślenia również wymaga, że organ odwoławczy ma obowiązek stosować się do zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 K.p.a. Jeżeli w ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie reaguje na kolejne uchylenie swojego orzeczenia i wydaje po raz trzeci decyzję naruszającą przepisy prawa, to obowiązkiem organu odwoławczego jest podjąć próbę wydania decyzji merytorycznej i zakończenia tej sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie toczy się od 2017 r. i w tej sprawie organ odwoławczy już dwukrotnie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, uzasadniając w podobny sposób każdą z wydanych decyzji kasacyjnych. W sytuacji, gdy zdaniem SKO organ I instancji po raz kolejny uchyla się od realizacji wytycznych wskazanych w decyzjach kasacyjnych, zarówno co do określonych uzupełniających czynności procesowych, jak i interpretacji prawa materialnego, Kolegium winno dążyć do załatwienia sprawy i wydania decyzji merytorycznej, stosując środki przewidziane w art. 136 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniło jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Rozpoznając ponownie sprawę z odwołania F. K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] (znak: [...]) SKO w [...] zobligowane jest zastosować się do wytycznych wynikających z niniejszego uzasadnienia wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1pkt 1lit c rozporządzenia Ministra Zdrowia z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 1842). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.