II SA/Rz 1697/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu R.S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu R. S. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] października 2021 r., nr [...], wydana w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2021 r. Skarżący zwrócił się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną D. S., legitymującą się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji z dnia 1 lipca 2021 r. wydanym na okres do lipca 2023 r. Decyzją z dnia [...] września 2021 r., o nr [...], Wójt odmówił Skarżącemu przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Jak podał Organ I instancji, w toku postępowania na podstawie przeprowadzonego w dniu 12 sierpnia 2021 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że Skarżący osobiście sprawuje całodobową opiekę nad żoną, która ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Z tego powodu Skarżący nie podejmuje zatrudnienia. Skarżący nie ma również ustalonego prawa do żadnych świadczeń wyłączających z ustawy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże zdaniem Organu I instancji w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1a, ust. 1b oraz ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111; dalej: "u.ś.r."). Jak wskazał Organ, osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie posiada również ojciec D. S., co w ocenie Wójta również stanowi przeszkodę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Dodatkowo na podstawie orzeczenia, którym legitymuje się wyżej wymieniona nie da się ustalić, że niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, a więc w okresie, który zgodnie z ww. art. 17 ust. 1b u.ś.r. uprawniałby do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał stwierdził, że wskazany przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jednak ocenił, że wyrok ten nie zmienia sytuacji prawnej osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, jeśli warunek o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie jest spełniony. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący wskazał, że sprawuje całodobową opiekę nad żoną, a moment powstania niepełnosprawności nie powinien mieć znaczenia dla przyznania świadczenia, gdyż w związku z ww. wyrokiem Trybunału zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, SKO, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej; "K.p.a."), opisaną na wstępie decyzją z dnia 12 października 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało, że Wójt niesłusznie oparł wydaną w sprawie decyzję na podstawie przepisu, który został przez Trybunał uznany za niezgodny z Konstytucją, co stanowiło naruszenie prawa, w tym norm postępowania administracyjnego art. 7 K.p.a. i 104 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z ww. orzeczeniem Trybunału, w stosunku do opiekunów dorosłej osoby niepełnosprawnej organy mają obowiązek badać, czy wnioskodawca spełnia warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia. Zdaniem Kolegium w sprawie nie zostały nadto ustalone okoliczności faktyczne przesądzające o prawie do przyznania świadczenia, tj. kwestia faktycznego sprawowania opieki nad żoną, rezygnacji z zatrudnienia bądź jego niepodejmowania celem sprawowania tej opieki, co w ocenie Organu uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy zobowiązał Wójta do dokonania ponownej analizy stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem wyrażonej przez Kolegium oceny prawnej, w tym przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a następnie ustalenia, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki pozytywne i negatywne do przyznania świadczenia, poza włączonymi z zastosowania, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. W sprzeciwie wniesionym od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżący podniósł, że ma wątpliwości czy okoliczności wskazane w decyzji organu odwoławczego dotyczą jego sprawy. Zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu decyzji błędnie podano datę rozstrzygnięcia organu I instancji, jak również imię i nazwisko odwołującego się. Podkreślił również, że wskazane przez SKO zalecenia nie przystają do okoliczności sprawy, gdyż składając wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, że zaprzestał pracy w gospodarstwie rolnym, jak również nie jest zatrudniony i nie wykonuje innej pracy zarobkowej, co zostało także potwierdzone w wywiadzie środowiskowym z dnia 12 sierpnia 2021 r. W ocenie Skarżącego w sprawie zostały więc spełnione wszystkie przesłanki konieczne do przyznania wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Sprzeciw jako w pełni zasadny, został przez Sąd uwzględniony w całości. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 365). Zaskarżona do WSA decyzja SKO została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Dlatego wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e p.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na art. 138 § 2 k.p.a., a w rezultacie czy organ nie nadużył swych uprawnień, uchylając się od obowiązku rozpatrzenia sprawy pod kątem stawianych decyzji organu pierwszej instancji zarzutów. Ten środek sądowej kontroli administracji ma przeciwdziałać zbędnemu przedłużaniu postępowania administracyjnego na skutek wydawania w toku postępowania kolejnych decyzji kasatoryjnych. Sąd nie powinien jednak autorytatywnie wypowiadać się o zagadnieniach merytorycznych związanych ze stosowaniem norm prawa materialnego. W postępowaniu wszczętym ze sprzeciwu, sąd skupia się na ocenie, czy w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i na którym organie powinien spoczywać obowiązek pełnego ustalenia stanu faktycznego oraz wydania decyzji co do meritum (zob. W. Piątek, Glosa do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. II SA/Bk 940/17, OSP 2019, nr 10, s. 177). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a). Tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu. Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14, CBOSA). Po dokładnym przeanalizowaniu zarzutów sprzeciwu oraz treści wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej SKO, przesłanych wraz ze skargą akt administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że środek zaskarżenia złożony przez R. S. powinien zostać uwzględniony na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Skontrolowana przez Sąd decyzja kasacyjna SKO została uzasadniona naruszeniem przepisów prawa procesowego. Kolegium zasadnie zauważając konieczność pominięcia przez Organ I instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13, stwierdza bowiem, że wobec nie ustalenia okoliczności faktycznych – przesadzających o prawie do przyznania świadczenia, tj. faktycznego sprawowania opieki nad żoną, rezygnacji z zatrudnienia bądź jego niepodejmowania celem wykonywania opieki nad żoną, nie można orzec merytorycznie w sprawie, ponieważ naruszono przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. SKO zaleciło więc Organowi I instancji, aby przeprowadził środek dowodowy w postaci wywiadu środowiskowego oraz ustalił czy zachodzą pozytywne i negatywne przesłanki, poza tymi które wynikając z zakwestionowanego przez Trybunał art. 17 ust. 1b w/w ustawy. Nie ulega jakichkolwiek wątpliwości, że SKO w sposób niepełny oceniło zebrany przez Organ I instancji materiał dowodowy, jak również nie uzasadniło przyczyny nieskorzystania z art. 136 § K.p.a. Po pierwsze, w aktach sprawy znajduje się kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego wypełniony przez pracownika socjalnego dnia 12 sierpnia 2021 r. Z jego treści wynika wyraźnie, że opiekę nad niepełnosprawną D. S. sprawuje jej mąż R. S., który wykonuje wszystkie czynności opiekuńcze. Opieka ma charakter bezpośredni i osobisty. Pracownik potwierdził wykonywanie tej opieki przez wnioskodawcę, podobnie jak jego żona. Po drugie, R. S. załączył do swego wniosku pisemne oświadczenie o tym, że nie jest zatrudniony i nie wykonuje innej pracy zarobkowej, nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej i innych świadczeń wykluczających prawo do wnioskowanego świadczenia rodzinnego (vide oświadczenie R. S.). Oświadczenie to złożono przed Kierownikiem GOPS pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań z art. 233 K.k. Ponadto we wniosku o przyznanie świadczenia zaznaczono w odpowiedniej rubryce, że wnioskujący o świadczenie zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 1 marca 2021 r. W treści wywiadu środowiskowego pracownik socjalny oświadczył też, iż R. S. sprawuje opiekę na rzecz żony prawidłowo i jednocześnie wskazuje na rodzaje wykonywanych czynności opiekuńczych. Powyższe dokumenty odpowiadają na wątpliwości SKO na temat tego czy skarżący sprawuje opiekę i w tym celu zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie zostały one jednak w ogóle dostrzeżone a następnie ocenione na tle całokształtu zebranego materiału dowodowego – art. 80 K.p.a. – oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 i nast. u.ś.r. Co więcej, Kolegium nie tłumaczy też przyczyn zaniechania skorzystania z możliwości jakie daje tego organowi art. 136 § 1 K.p.a. Reasumując, ponieważ zaskarżona do Sądu decyzja SKO pomija istotne dla rozstrzygnięcia sprawy dowody dotyczące okoliczności podlegających według tego organu konieczności wyjaśnienia, jak wywiad środowiskowy czy oświadczenia skarżącego, a jednocześnie nie tłumaczy przyczyny niezastosowania art. 136 § 1 K.p.a., to miało miejsce istotne naruszenie przez SKO przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 138 § 2 K.p.a. Polegało to na uchyleniu decyzji Wójta Gminy [....] w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia z naruszeniem wymogów przewidzianych w tym przepisie dla decyzji kasacyjnej. Kolegium ponownie rozpoznając odwołanie powinno uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną swych działań, zważając jednocześnie, iż wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Sąd zwraca też uwagę, iż gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, to w pierwszej kolejności uprawnionym do uzyskania świadczenia jest współmałżonek, który nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. To osobę małżonka niepełnosprawnego organy powinny traktować jako podmiot w pierwszej kolejności uprawiony do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2021 r. o sygn. I OSK 700/21, LEX, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 października 2021 r. o sygn. II SA/Sz 381/21, LEX. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 października 2019 r. o sygn. II SA/Ol 642/19, LEX, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2021 r. o sygn. II SA/Rz 1434/21). Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 64e oraz art. 151a § 1 P.p.s.a.