II SAB/Wr 76/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. K. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego I. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 20 lipca 2018 r. obywatel U. M. K. (dalej jako skarżący), reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego, zwrócił się do Wojewody Dolnośląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Dnia 12 sierpnia 2019 r. organ wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa. Skarżący zjawił się w Urzędzie w dniu 21 sierpnia 2019 r. Przy piśmie z 10.09.2020 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył do akt sprawy dodatkowe dokumenty. Pismem z dnia 09.10.2020 r. Wojewoda poinformował cudzoziemca o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w jego sprawie, który określił na dzień 09.11.2020 r. oraz wezwał do przedłożenia dodatkowych dokumentów. Dnia 12 lutego 2021 r. skarżący złożył ponaglenie. Zostało ono przekazane organowi II instancji dnia 9 czerwca 2021 r. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłe postępowanie Wojewody Dolnośląskiego wpłynęła dnia 27 lipca 2021 r. W skardze sformułowano zarzuty: 1) stwierdzenia przewlekłości w postępowaniu Wojewody, 2) stwierdzenia, że przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązania organu do wydania stosownej decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 3) przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 6000 zł., 4) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, 5) rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Decyzja załatwiająca sprawę skarżącego została wydana przez organ z datą 9 września 2021 r. Należy zaznaczyć, że w dniu 2 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydał wyrok (sygn. II SAB/Wr 256/21), w którym stwierdził bezczynność organu w sprawie skarżącego M. K. Orzeczenie było rezultatem skargi wniesionej dnia 27 maja 2021 r. dotyczącej badanego teraz pod zarzutem przewlekłości tożsamego postępowania administracyjnego. Sąd, po dokonaniu oceny postępowania organu orzekł bezczynność, i przyznał skarżącemu sumę pieniężną 2000 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p. p. s. a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Co do zarzutu przewlekłości Sąd dokonał następujących ustaleń i ocen. W art. 37§1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako k. p. a.) ustawodawca definiuje przewlekłość jako stan, w którym postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy. Załatwienie sprawy administracyjnej w odpowiednim czasie nie jest zatem kwestią relewantną prawnie, i można ją określić jako jedną z wartości postępowań prawnych, w tym procedury administracyjnej. Ustawodawca wskazuje ramy czasowe, w jakich sprawy administracyjne powinny być załatwiane ogólnie nakazując bezzwłoczność (art. 35§1 ustawy k. p. a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki)., a następnie domykając ją konkretnymi terminami: 1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 §2 k. p. a.), 2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, 3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania bada, czy postępowanie organu było prowadzone w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności, bez względu na to, czy sprawa została zakończona – jak w przedmiotowej sprawie – wydaniem decyzji przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, czy też nie. Sąd administracyjny dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2021 r. III OSK 1022/21, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W piśmiennictwie prawniczym dotyczącym omawianej regulacji pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikająca z istoty sprawy ( B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011). Reasumując, sąd administracyjny w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje w sytuacji, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. Innymi słowy oznacza to, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie administracyjne trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu brak jakichkolwiek wątpliwości, że Wojewoda Dolnośląski, rozpatrując sprawę skarżącego dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu. Z akt sprawy bezspornie wynika, że sprawa nie została rozpoznana i załatwiona w terminach wyznaczonych przepisami ustawy k. p. a. Od chwili wniesienia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy do złożenia skargi do sądu administracyjnego upłynęło 36 miesięcy (lipiec 2018 r. – lipiec 2021 r.). Nawet jeżeli założymy, że sprawa skarżącego jest dla organu szczególnie skomplikowana, a także gdy weźmiemy pod uwagę okoliczności epidemii COVID, to organ wielokrotnie przekroczył termin wyznaczony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym doszło do naruszenia art. 35§1 pkt 2-3 k. p. a., wskazującego miesięczny lub dwumiesięczny termin załatwienia sprawy. Organ naruszył ponadto art. 36§1 k. p. a. nie informując wnioskodawcy we właściwym czasie o niezałatwieniu jego sprawy, nie wskazując przyczyn i nie określając nowego terminu. Można wiarygodnie przyjąć, że czynności organy już od początku nie były skoncentrowane na to, aby załatwić sprawę skarżącego w należytym terminie, a finalnie – pod względem sprawności - okazały się nieefektywne. Negatywną ocenę Sądu wywołuje również odstęp pomiędzy otrzymaniem ponaglenia przez organ, a przekazaniem go organowi II instancji (4 miesiące). Świadczyć to może o swego rodzaju lekceważeniu znaczenia tego instrumentu, który w założeniu powinien organ dyscyplinować. Ponaglenie jest takim środkiem prawnym służącym stronie postępowania administracyjnego, które ma dyscyplinować organ w zakresie ograniczenia jego nieterminowości. Strona, zgodnie z art. 37§1 k. p. a. ma prawo wniesienia ponaglenia jeżeli organ dopuścił się bezczynności, to znaczy nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k. p. a. albo gdy postępowanie prowadzone jest przewlekle – to znaczy dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Konkludując rozważania w zakresie zasadności zarzutu przewlekłości Sąd taką patologię administracyjną wyraźnie w postępowaniu organu widzi, zarówno patrząc z perspektywy jasno brzmiących przepisów prawnych, jak i wnikliwie analizując uwarunkowania faktyczne tej konkretnej sprawy. Tłumaczeń organu opierających się na ogromnej ilości wniosków Sąd nie przyjmuje i nie znajduje dla nich oparcia w przepisach prawa. Sąd zdecydował się również potraktować przewlekłość organu w realiach kontrolowanej sprawy jako popełnioną z rażącym naruszeniem prawa. W języku polskim "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży (Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego). W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, według którego kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości w postępowaniu przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20, Lex nr 3190594, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Przepisy prawne nie definiują, czym jest rażące naruszenie prawa. W judykaturze ukształtowało się stanowisko, według którego rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości (wyrok NSA z dnia 22 września 2021 r. III OSK 995/21, Lex nr 3227754). Sąd nie ma żadnych wątpliwości, że prawo naruszono, uczyniono to w sposób wyrazisty, niewątpliwy i bezsporny, a tym samym znamiona rażącego naruszenia prawa zostały wypełnione. Sąd postrzega okres wykroczenia poza ustawowy termin jako na tyle długi, że w powszechnym odbiorze społecznym i wedle elementarnych zasad doświadczenia życiowego będzie odbierany jako rażący. Sąd wziął pod uwagę tempo prowadzenia postępowania, czas trwania naruszenia, ale także brak respektu dla podstawowych zasad konstytucyjnych i procesowych: zasady praworządności, zasady szybkości postępowania, zasady zaufania. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada legalności działania organów administracji należy także do zasad ogólnych postępowania administracyjnego: organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 ustawy k. p. a.). Charakterystyczna dla przyjętego w Rzeczypospolitej Polskiej i zagwarantowanego konstytucyjnie modelu demokratycznego państwa prawnego zasada związania władzy publicznej, w tym władzy administracyjnej, prawem, przejawia się na różnych płaszczyznach. Zasada praworządności naruszona jest ewidentnie. Nie można w demokratycznym państwie prawnym akceptować sytuacji, w której regułą staje się nieprzestrzeganie przez organy władzy, w tym organy administracji publicznej, powszechnie obowiązującego prawa. Sąd dostrzega masowy charakter przypadków bezczynności lub przewlekłości postępowania w zakresie analizy przez organ wniosków cudzoziemców. Prowadzi to do wniosku, że nie mamy do czynienia z incydentalnym opóźnieniem, brakiem działania, który dałoby się wytłumaczyć nieprzewidzianymi, jednostkowymi trudnościami, ale z systemową słabością właściwych w sprawie organów administracji publicznej. Przywoływane przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności w postaci ogromnej ilości składanych wniosków, czy odpływu pracowników merytorycznych, nie stanowią uwidocznionej w prawie przesłanki zwalniającej organ od terminowego załatwiania spraw administracyjnych. Z tego powodu, sąd administracyjny, ustawowo zobowiązany do kontroli legalności działania administracji publicznej, musi stwierdzić naruszenia prawa. Jednym z przejawów zasady praworządności jest to, że ustawodawca wiąże organy administracji publicznej w taki sposób, że wyznacza terminy na załatwianie spraw. Następuje tym samym realizacja wyrażonej w art. 12 k. p. a zasady ogólnej postępowania administracyjnego, według której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Naruszenie zasady szybkości postępowania, skonsumowane poprzez konkretne, wykazane przekroczenia ustawowych terminów, zostało już dowiedzione. Należy dodać jeszcze obowiązek takiego prowadzenia postępowania, który budzi zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8§1 k. p. a. ). Organ nie respektował również zasady zaufania, postrzeganej w elementarny, z punktu widzenia jednostki, sposób: jednostka ma prawo oczekiwać, że organ administracji będzie przestrzegał prawa i załatwi sprawę jednostki w określonych przepisami terminach. Pozostając w zaufaniu do organu jednostka ma prawo realizować i układać swoje sprawy życiowe zakładając, że organ rozpatrzy sprawę w przewidzianym przepisami terminie. Opierając się na przepisie art. 159 §2 ustawy p. p. s. a., a także biorąc pod uwagę uwarunkowania sprawy, Sąd nie wymierzył organowi grzywny. Sąd nie może zobowiązać organu do wydania stosownego dla niniejszej sprawy aktu administracyjnego, bowiem takie zobowiązanie zostało już na organ nałożone, na mocy wskazanego wyżej prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Ponadto, w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec faktów jakie zaszły już po wniesieniu skargi, Sąd nie może zobowiązać organu do wydania stosownego dla niniejszej sprawy aktu administracyjnego, bowiem akt ten został już wydany i wniosek skarżącego decyzją z dnia 9 września 2021 r. został rozparzony pozytywnie. Trzeba tu podkreślić, że chociaż tamta sprawa dotyczyła bezczynności, to jednak przedmiotem obydwu spraw sądowych (już wcześniej osądzonej i niniejszej – związanej z przewlekłością) jest kontrola działań organu w sprawie M. K. dotyczącej zezwolenia na pobyt czasowy. Mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, w której dostrzeżono patologiczne zjawiska administracyjne związane z biernością organu. W celu zakończenia stanu bezprawności i ograniczenia jego negatywnego oddziaływania na interesy skarżącego Sąd orzekł już o obowiązku wydania przez organ stosownego aktu. Organ ów obowiązek zrealizował, chociaż sekwencja czasowa zdarzeń w sprawie wskazuje, że decyzja zezwalająca na pobyt została wydana zanim jeszcze wyrok w sprawie zapadł. Sąd nie zdecydował się przyznać skarżącemu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 §2 ustawy p. p. s. a. Należy pamiętać, że przyznanie tej sumy jest dyskrecjonalną kompetencją sądu administracyjnego, który może, ale nie musi z niej skorzystać. Jest to kompetencja o charakterze fakultatywnym, i o jej zastosowaniu każdorazowo decyduje sąd rozpoznający sprawę (W. Piątek, Wykonanie wyroku sądu administracyjnego, Warszawa 2017, s. 248, wyrok NSA z 27 lipca 2021 r. I OSK 476/21, Lex nr 3224002). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Środki wskazane w przywołanym przepisie są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r. II OSK 124/21, Lex nr 3231968). W okolicznościach kontrolowanej sprawy taki środek dyscyplinujący wobec organu, a jednocześnie swoiście kompensujący względem skarżącego został już zastosowany. Skarżący otrzymał od organu sumę pieniężną z tytułu bezczynności dotykającej indywidualnej sprawy skarżącego. Bezczynność nie jest wprawdzie identyczną z przewlekłością patologią prawną, to jednak w przedmiotowej sprawie dotyczą one tożsamej sprawy administracyjnej. Do jej załatwienia organ został już na mocy prawomocnego orzeczenia zobowiązany, finalnie decyzję wydał, poniósł już odpowiednie konsekwencje, i także dlatego Sąd za niecelowe oraz nieuzasadnione uznaje powtórne przyznanie sumy pieniężnej. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p. p. s. a uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą koszty w łącznej kwocie 357 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (240 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł). Sąd zdecydował o takiej wysokości wynagrodzenia pełnomocnika biorąc pod uwagę nakład pracy, jaki włożył on w przygotowanie skargi, a w szczególności zauważając wysokie podobieństwo treści skargi w niniejszej sprawie do skargi na bezczynność wniesionej w maju 2021 r.