I OW 130/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Łodygowice o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Łodygowice a Wójtem Gminy Mniów w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy z wniosku J. D. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2019/2020 na córkę J. D. postanawia: wskazać Wójta Gminy Mniów jako organ właściwy w sprawie. 2 UZASADNIENIE Wnioskiem z 30 kwietnia 2020 r. Wójt Gminy Łodygowice wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Wójtem Gminy Mniów przez wskazanie Wójta Gminy Mniów jako organu właściwego do rozpoznania sprawy z wniosku J. D. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2019/2020 na córkę J. D.. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z 16 marca 2020 r. przekazał do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Mniowie celem rozpoznania ww. wniosek J. D., zamieszkałej w W., Gmina M. Pismem z 14 kwietnia 2020 r. Wójt Gminy Mniów zwrócił przedmiotowy wniosek. W dniu 2 października 2019 r. J. D. złożyła ww. wniosek w siedzibie Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodygowicach. Wójt Gminy Łodygowice nie mógł wydać decyzji w sprawie, z uwagi na brak niezbędnych dokumentów. W czasie, gdy wniosek oczekiwał na rozpatrzenie, J. D. przeprowadziła się wraz z córką do męża, do Gminy M., o czym zawiadomiła organ 4 marca 2020 r. Organ powołał się na art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111), wskazując, że organem właściwym w rozumieniu ww. przepisu prawa do rozpoznania wniosku J. D., ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawczyni, jest Wójt Gminy Mniów. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Mniów wskazał, że nie jest organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego za okres od 1 listopada 2019 r. do 29 lutego 2020 r., bowiem w tym czasie wnioskodawczyni nie mieszkała na terenie Gminy Mniów. Organ ten potwierdził stan faktyczny wskazany przez Wójta Gminy Łodygowice i uznał się za właściwy w sprawie ale od 1 kwietnia 2020 r., tj. od momentu zamieszkania przez wnioskodawczynię na terenie Gminy Mniów. Zdaniem tego organu Wójt Gminy Łodygowice już przed przekazaniem sprawy dysponował materiałem wystarczającym do wydania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.). Rozstrzyganie sporów o właściwość w sprawach należących do sądów administracyjnych należy do kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie wystąpił spór negatywny o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Łodygowice a Wójtem Gminy Mniów dotyczący ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku J. D. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do tego zasiłku na okres zasiłkowy 2019/2020. Istotą problemu prawnego występującego w sprawie jest ustalenie czy do rozpoznania sprawy właściwy jest organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania strony w dacie wszczęcia postępowania, czy organ właściwy z uwagi na miejsce zamieszkania strony w dacie wydania decyzji. Wskazać należy, że zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Dla rozpoznania sporu o właściwość organu zobowiązanego do załatwienia wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych podstawowe znaczenie ma prawidłowe ustalenie miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Właściwość organu w tych sprawach regulują przepisy art. 20 ust. 2 i 3, art. 23 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t.: Dz. U. z 2020 r. poz. 111), powoływanej dalej jako "u.ś.r." Zgodnie z art. 20 ust. 2 u.ś.r. postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy. Przepis art. 20 w ust. 3 stanowi, że organ właściwy może upoważnić, w formie pisemnej, swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - dyrektora centrum usług społecznych, lub kierownika innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - dyrektora centrum usług społecznych, lub kierownika innej jednostki organizacyjnej gminy do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 2, a także do wydawania w tych sprawach decyzji. Definicję organu właściwego zawiera art. 3 pkt 11 u.ś.r., który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o organie właściwym - oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Zgodnie z art. 23 ust. 2 u.ś.r., wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w ust. 1, to jest osoby uprawnionej. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje, co należy rozumieć przez "miejsce zamieszkania", co oznacza, że określenie to należy rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle ww. przepisu prawa decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, o tyle przy ustalaniu "zamiaru stałego pobytu" mogą decydować różnorakie okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08, z 2 września 2009 r. sygn. akt I OW 85/09 i z 25 września 2014 r. sygn. akt I OW 93/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W odniesieniu do problemu zmiany miejsca zamieszkania w toku postępowania żaden przepis obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wskazuje na procesowy tryb działania organu z chwilą uzyskania informacji o zmianie miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Przepisy takie zawiera od 1 lipca 2019 r. ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 ze zm.) w art. 20 ust. 2 i 3. Ostatnia nowelizacja ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wprowadziła szczególną regulację wskazującą tryb postępowania gminnych organów właściwych w przypadku zmiany miejsca zamieszkania osoby, która złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego, oraz osoby, której zostało przyznane świadczenie wychowawcze, lecz nie nastąpiła jego wypłata (art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 924). W rozpoznawanej sprawie zaznaczyć należy, że organ właściwy w dniu złożenia wniosku w sprawie świadczeń rodzinnych, nie wydał jeszcze decyzji merytorycznej i nie rozstrzygnął o prawie strony do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przed zmianą przez stronę miejsca zamieszkania. Wniosek J. D. z 2 października 2019 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku został przez nią złożony w siedzibie Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodygowicach. W czasie, gdy wniosek oczekiwał na rozpatrzenie, J. D. przeprowadziła się wraz z córką do męża, do Gminy M., o czym zawiadomiła organ 4 marca 2020 r. W tej sytuacji Wójt Gminy Łodygowice przekazał ww. wniosek do rozpoznania Wójtowi Gminy Mniów jako właściwemu w sprawie, a organ ten zawiadomieniem z 14 kwietnia 2020 r. przekazał ww. wniosek Wójtowi Gminy Łodygowice jako właściwemu. Fakt zmiany miejsca zamieszkania wiąże się w takiej sytuacji ze zmianą organu właściwego do ustalenia tego prawa. Jak wskazano w doktrynie, w sytuacji, gdy wskutek przyczyn niezależnych od organu administracji publicznej, organ dotychczas właściwy stał się w toku postępowania niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia sprawy, na przykład, gdy strona zmieniła miejsce zamieszkania, wówczas organ ten powinien przekazać sprawę organowi właściwemu dla miejsca zamieszkania strony (Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Zakamycze 2005, Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, s. 184). Dla ustalenia właściwości organu w sytuacji zmiany miejsca zamieszkania w toku postępowania administracyjnego decydujące będzie zatem miejsce zamieszkania strony na dzień ustalenia tego prawa. Pogląd ten wydaje się tym bardziej uzasadniony, że organy uprawnione do realizacji wypłaty zasiłku rodzinnego wykonują te zadania jako płatnicy zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Organ wydający decyzję występuje więc tylko o przekazanie środków na ten cel i jest pośrednikiem w ich dotarciu do osoby uprawnionej, co wynika z treści art. 33 u.ś.r. Dodatkowo zauważyć należy, że interes osoby uprawnionej do nabycia prawa do świadczeń rodzinnych w wypłacie tych świadczeń i terminowym ich otrzymywaniu jest chroniony konstytucyjnie (por. art. 69 Konstytucji RP oraz uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07; Dz. U. poz. 1446). Prawo z założenia powinno być zaś racjonalne, a jego stosowanie nie może prowadzić do wniosków sprzecznych ze zdrowym rozsądkiem. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania o przyznanie świadczeń rodzinnych J. D. zmieniła miejsce zamieszkania. Obecnym miejscem zamieszkania wnioskodawczyni jest Gmina M. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że w dniu złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczeń, miejscem zamieszkania wnioskodawczyni była Gmina Łodygowice. W toku postępowania miejsce zamieszkania strony uległo zmianie i miejscem tym słała się Gmina Mniów. Skoro zaś zgodnie z art. 20 ust. 2 u.ś.r. postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy, a organem tym w myśl art. 3 pkt 11 u.ś.r. jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne, to organem właściwym do rozpoznania wniosku J. D. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2019/2020 na córkę J. D. jest na podstawie art. 20 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 11 u.ś.r. i art. 19 k.p.a. organ właściwy ze względu na aktualne miejsca zamieszkania wnioskodawczyni, to jest Wójt Gminy Mniów. Na terenie bowiem tej Gminy w miejscowości W. wnioskodawczyni stale przebywa i tam obecnie koncentrują się jej sprawy życiowe (rodzinne). W tej sytuacji Wójt Gminy Mniów jest właściwy do rozpatrzenia wniosku J. D. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2019/2020 na córkę J. D. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.