III SA/Gl 454/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO, organ II instancji, organ odwoławczy), na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 poz. 570) oraz art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), zaskarżonym postanowieniem, nr [...] , z [...] r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania J. P. (dalej: skarżący) od decyzji Prezydenta Miasta P., nr [...], z [...] r. w sprawie wymierzenia Inwestorowi - "A" S.A. w K. kary pieniężnej w wysokości 10 - krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego ulic gminnych: [...],[...],[...] oraz ul. [...] (droga powiatowa). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, wpłynęło odwołanie "A" Spółka Akcyjna z siedzibą w K., wniesione przez skarżącego, od decyzji Prezydenta Miasta P., nr [...] z [...] r. w sprawie wymierzenia Inwestorowi - "A" S.A. w K. kary pieniężnej w wysokości 10 - krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego ulic gminnych: [...],[...],[...] oraz ul. [...] (droga powiatowa). Z treści wniesionego odwołania wynikało, że skarżący reprezentuje "A" Spółka Akcyjna z siedzibą w K. na podstawie pełnomocnictwa, które stanowić miało załącznik do odwołania. W aktach sprawy brak było jednak rzeczonego pełnomocnictwa. W aktach sprawy znajdowało się wyłącznie pełnomocnictwo nr [...] udzielone skarżącemu [...] r., dołączone do akt sprawy na etapie ubiegania się o wydanie decyzji administracyjnej zezwalającej na zajecie pasa drogowego. Organ, uznając, że z pełnomocnictwa, nr [...], udzielonego skarżącemu [...] r. nie wynikało umocowanie do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P., nr [...], z [...] r., wezwał skarżącego (wezwanie z [...] r.) do przedłożenia w terminie 7 dni, pełnomocnictwa udzielonego przez "A" Spółka Akcyjna z siedzibą w K., do wniesienia w jej imieniu odwołania od ww. decyzji Prezydenta Miasta P.. W dniu [...] r., w zakreślonym terminie, do Kolegium wpłynęło pismo skarżącego, który wskazał m. in., że pełnomocnictwo nr [...] z [...] r. w pkt 1 ppkt 2 jednoznacznie wskazuje, że pełnomocnik umocowany jest do składania wszelkich oświadczeń woli dotyczących regulacji zasad i warunków korzystania przez Spółkę z nieruchomości osób trzecich, w związku z prowadzeniem prac lub lokalizacją obecnych i przyszłych elementów sieci [...], w tym wszelkich czynności prawnych dotyczących zawierania, zmiany, wykonywania i rozwiązywania umów i porozumień oraz reprezentacji w postępowaniach administracyjnych w tym zakresie, w szczególności prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ponadto, z uwagi na epidemię koronawirusa skarżący wniósł o przedłużenie terminu na dostarczenie żądanego pełnomocnictwa do końca [...] r. z uwagi na utrudniony kontakt ze swoim mocodawcą. W dniu [...] r. do Kolegium wpłynęła korespondencja zawierająca pełnomocnictwo, nr [...], udzielone [...]r. skarżącemu przez prokurenta "A" Spółka Akcyjna z siedzibą w K.. Z treści tego pełnomocnictwa wynikało, że zakres umocowania skarżącego jest tożsamy z zakresem wynikającym z treści pełnomocnictwa nr [...] z [...] r., w szczególności w zakresie określonym w pkt 1 ppkt 2 pełnomocnictwa i nie obejmuje umocowania do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] r. Z kolei, w piśmie z [...] r., organ zwrócił uwagę na treść i zakres udzielonego mu pełnomocnictwa, które w jego i jego mocodawcy ocenie obejmuje czynność prawną jaką jest wniesienie odwołania od decyzji. W tym stanie rzeczy organ stwierdził, że skarżący, wbrew wezwaniu z [...] r. nie dołączył do akt przedmiotowej sprawy pełnomocnictwa, świadczącego o reprezentowaniu "A" Spółka Akcyjna z siedzibą w K., w zakresie obejmującym wniesienie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] r. W przedstawionym stanie faktycznym organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie wniosła osoba nie mająca legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, a brak legitymacji dla skarżącego do wniesienia odwołania w sprawie dotyczącej wymierzenia Inwestorowi - "A" S.A. w K. kary pieniężnej w wysokości 10 - krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego ulic gminnych: [...], [...],[...] oraz ul. [...] stanowi przyczynę podmiotową niedopuszczalności odwołania, będącego przedmiotem wstępnego badania Kolegium. Skarżący jako adresat zaskarżonego postanowienia złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i wniósł o jego uchylenie w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania. Zarzucił organowi, naruszenie przepisów art. 32, art. 33 i 134 k.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 84 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. poprzez brak poszanowania regulacji determinujących kwestię udzielania pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że zarówno zakres pełnomocnictwa nr [...]z [...]r. oraz nr [...]z [...]r. w pkt 1 ppkt 2) jednoznacznie wskazuje, że pełnomocnik umocowany jest do składania wszelkich oświadczeń woli dotyczących regulacji zasad i warunków korzystania przez Spółkę z nieruchomości osób trzecich, w związku z prowadzeniem prac lub lokalizacją obecnych i przyszłych elementów sieci [...], w tym wszelkich czynności prawnych dotyczących zawierania, zmiany, wykonywania i rozwiązywania umów i porozumień oraz reprezentacji w postępowaniach administracyjnych w tym zakresie, w szczególności prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Dalej podkreślił, że przez czynność prawną należy rozumieć świadome i zgodne z przepisami prawa zachowanie, które zmierza do wywołania skutków prawnych mocą odpowiednich oświadczeń woli składających się na treść czynności prawnej i nie ulega żadnej wątpliwości, że wniesienie odwołania stanowi czynność prawną. Swoją argumentację poparł przywołanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Wskazał przy tym, że w zakresie wcześniej wnoszonych środków zaskarżenia, ww. pełnomocnictwa nie były kwestionowane. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podniesione w skardze zarzuty uznał za chybione. Stwierdził, że zakres umocowania wynikający z przywołanych przez skarżacego pełnomocnictw jest precyzyjny i wyraźnie wskazuje, że pełnomocnik umocowany był do składania "wszelkich oświadczeń woli dotyczących regulacji zasad i warunków korzystania przez Spółkę z nieruchomości osób trzecich, w związku z prowadzeniem prac lub lokalizacją obecnych i przyszłych elementów sieci [...], w tym wszelkich czynności prawnych dotyczących zawierania, zmiany, wykonywania i rozwiązywania umów i porozumień oraz reprezentacji w postępowaniach administracyjnych w tym zakresie, w szczególności prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych". Trudno zatem uznać, że składanie wszelkich oświadczeń woli dotyczących regulacji zasad i warunków korzystania przez Spółkę z nieruchomości osób trzecich, w związku z prowadzeniem prac lub lokalizacją obecnych i przyszłych elementów sieci [...] może być utożsamiane z prowadzonym z urzędu postępowaniem w przedmiocie wymierzenia, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ustawy o drogach publicznych, w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c cytowanej ustawy. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w ocenie organu, w żadnej mierze nie mamy do czynienia ze składaniem oświadczeń woli dotyczących regulacji zasad i warunków korzystania przez Spółkę z nieruchomości osób trzecich Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd przy tej ocenie kieruje się jedynie normami prawnymi, a nie zasadami celowości, czy słuszności albo sprawiedliwości społecznej. Nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, orzeka na podstawie akt sprawy po przeprowadzeniu rozprawy (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a). Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach wyżej wskazanych kryteriów, należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni skargę uzasadnioną. Sąd na wstępie zauważa, że adresatem zaskarżonego postanowienia organ wadliwie uczynił skarżącego, przy jednoczesnym kwestionowaniu jego umocowania do działania w imieniu Spółki, zatem ma on interes prawny do wniesienia skargi. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Należy wskazać, że cytowany przepis wyznacza zakres wstępnego postępowania organu II instancji, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, ale także całe postępowanie odwoławcze. Dopiero pozytywny rezultat tych czynności pozwala organowi drugiej instancji na zbadanie sprawy i jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 134 k.p.a. nie wskazuje warunków, jakie decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Przyjmuje się natomiast, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot stronę postępowania w sprawie. Istotnym jest, że zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Z kolei, art. 33 § 1 k.p.a. stanowi, ze pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. W przedmiotowej sprawie skarżący wniósł odwołanie od decyzji, której adresatem był "A" S.A. z siedzibą w K.. Legitymował się pełnomocnictwem udzielonym w postępowaniu administracyjnym przez prokurenta Spółki [...] r., dodatkowo zakres tego pełnomocnictwa został w całości powtórzony przez prokurenta Spółki w pełnomocnictwie udzielonym skarżącemu [...]r., które zostało przedłożone w wykonaniu wezwania organu odwoławczego celem wykazania umocowania do dokonywania w imieniu i na rzecz skarżącej Spółki czynności faktycznych i prawnych w postępowaniach administracyjnych, w tym prowadzonych na podstawie ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art, 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie (w tym odwołanie) nie czyni zadość innym (niż wskazane w art. 64 § 1 k.p.a.) wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przepis art. 63 § 3 k.p.a. stanowi, że podanie (odwołanie) wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Podanie wniesione przez osobę prawną, powinno być podpisane przez jej przedstawicieli - osoby uprawnione do jej reprezentacji (art. 30 § 3 k.p.a.). Podanie (odwołanie) wniesione przez osobę prawną, które jest co prawda podpisane, ale niezgodnie z jej sposobem reprezentacji, jest dotknięte brakiem formalnym tożsamym z brakiem podpisu osoby wnoszącej podanie. W przedmiotowej sprawie organ stanął na stanowisku, że wniesienie przez skarżącego odwołania w imieniu Spółki "A" od decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] r. wymagało szczególnego, dodatkowego pełnomocnictwa, ale nie wskazał dlaczego, a Sąd takiego ograniczenia nie stwierdza. Z bardzo lakonicznego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika bowiem z czego organ wywodzi taki obowiązek i dlaczego kwestionuje zakres udzielonych skarżącemu pełnomocnictw z [...]r. i [...]r. , w szczególności co do reprezentowania Spółki i składania wszelkich oświadczeń woli i wszelkich czynności prawnych w postępowaniach administracyjnych (...). Zaskarżone postanowienie nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego i tym samym nie pozwala na ocenę rozstrzygnięcia organu. Już tylko z tego względu nie powinno pozostać w obrocie prawnym. Należy zauważyć, że decyzja Prezydenta Miasta P. z [...]r. wymierzająca Inwestorowi "A" S.A. z siedzibą w K. została wraz z pouczeniem doręczona m.in. skarżącemu jako pełnomocnikowi Spółki, Organ nie wyjaśnił dlaczego przyjął, że pełnomocnik był uprawniony do odbioru decyzji, ale już nie był uprawniony do złożenia odwołania. Czy organ przyjął, że z odbiorem decyzji wygasło umocowanie skarżącego do dalszego działania na podstawie udzielonego pełnomocnictwa? Taki wniosek w świetle udzielonego pełnomocnictwa wydaje się nieuzasadniony. Organ nie kwestionował przy tym prawidłowości formalnoprawnej udzielonego pełnomocnictwa. Skoro organ miał wątpliwości co do zakresu pełnomocnictwa, to powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków, wyjaśniając jej powód swojego żądania w tym zakresie. Taki obowiązek organu wynika z art. 9 k.p.a., w świetle którego, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tymczasem, w kontrolowanej sprawie organ zaniechał realizacji tego obowiązku i z naruszeniem zarówno art. 9 k.p.a., jak i art. 134 k.p.a., wydał postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. W ocenie Sądu, nieprawidłowe, a co najmniej przedwczesne było stanowisko organu co do konieczności stwierdzenia w niniejszej sprawie niedopuszczalności odwołania, wobec złożenia go przez podmiot nielegitymowany do reprezentowania strony postępowania. Należy zauważyć, że wydanie, w trybie art. 134 k.p.a., postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. W sytuacji zaś, gdy z odwołania tego wynika, że zostało wniesione w imieniu strony postępowania przez podmiot, w stosunku do którego istnieją wątpliwości co do skuteczności umocowania go do reprezentowania tej strony, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do rozstrzygnięcia tych wątpliwości i ewentualnego usunięcia braków w umocowaniu przedstawiciela strony do jej reprezentowania w postępowaniu odwoławczym. Należyte dochowanie wspomnianego obowiązku ma tym istotniejsze znaczenie, że wszelkie jego uchybienia przez organ odwoławczy prowadzić mogą do naruszenia konstytucyjnego prawa strony do zaskarżenia orzeczenia organu władzy publicznej, zapadłego w pierwszej instancji. Tym samym organ odwoławczy powinien szczególnie wnikliwie, a zarazem ostrożnie podchodzić do badania prawidłowości umocowania osoby wskazującej, że działa jako pełnomocnik strony postępowania, tak by w miarę możliwości zachować konstytucyjny standard postępowania, wynikający z opisanej wyżej zasady. Niewątpliwie brakiem formalnym pisma sporządzonego w imieniu mocodawcy jest niedołączenie dokumentu pełnomocnictwa, przez co rozumie się jego oryginał lub urzędowo poświadczony odpis. Skoro w myśl art. 33 § 3 k.p.a. na pełnomocniku ciąży formalny obowiązek przedstawienia organowi dokumentu pełnomocnictwa, to w razie braku takiego dokumentu lub wątpliwości co do jego zakresu, organ powinien zwrócić się o uzupełnienie tego braku formalnego właśnie do pełnomocnika. Jednak jeżeli w ocenie organu przedłożone dokumenty są nadal niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż organ ma wątpliwości w zakresie prawidłowej reprezentacji strony, to powinien wezwać stronę ponownie do przedłożenia stosownych dokumentów, wyjaśniając jej powód swojego żądania w tym zakresie. Taki obowiązek organu wynika z art. 9 k.p.a. Przed organem odwoławczym powstaje zatem konieczność zweryfikowania zakresu pełnomocnictwa lub też nawet samego faktu prawidłowego jego udzielenia (zob. wyroki NSA z: 12 października 2016 r., sygn. akt II FSK 2336/14 i 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2131/16). W niniejszej sprawie organ odwoławczy z niewiadomych przyczyn, których nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zakwestionował zakres udzielonego skarżącemu pełnomocnictwa i w zaniechał dokonania czynności polegających na ponownym wezwaniu strony do złożenia żądanego pełnomocnictwa, czy do potwierdzenia czynności dokonanych przez nienależycie jego zdaniem umocowanego pełnomocnika. Wobec powyższego należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 32, art. 33 i art. 34 k.p.a. okazały się uzasadnione. Organ naruszył ponadto ogólne zasady postępowania wyrażone w art. 6, art. 7, art. 9 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i ponownie oceni zakres udzielonego skarżącemu pełnomocnictwa oraz celowość wezwania strony do jego uzupełnienia lub potwierdzenia dokonanych czynności wobec doręczenia organowi drugiego pełnomocnictwa z [...]r. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 powołanej ustawy.